Rapporto (4514 R) del 21 gennaio 1997

della commissione speciale per la pianificazione del territorio

sui ricorsi dei comuni di Bodio, Personico e Chironico contro l’adozione da parte del Consiglio di Stato della scheda di coordinamento di dato acquisito 5.9 concernente l’ubicazione di un impianto di termodistruzione a Giornico e

sui ricorsi dei comuni di Bodio, Giornico, Personico, Chironico e della Regione Tre Valli contro l’adozione da parte del Consiglio di Stato della scheda di coordinamento di dato acquisito 12.26 concernente uno svincolo autostradale a Giornico.

Riassunto

I ricorrenti insorgono contro la decisione del Consiglio di Stato del 17 luglio 1995 di adottare le schede di coordinamento di "dato acquisito" 5.9 e 12.26 del Piano di direttore cantonale. Fra le motivazioni dei ricorrenti la commissione ha rilevato una censura di tipo formale che contesta la mancata informazione e partecipazione della popolazione ai sensi dell’art. 4 della Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT).

La commissione ha potuto constatare che non è stata svolta correttamente la procedura di approvazione delle schede contestate, violando in particolare l’art. 15 della Legge cantonale di applicazione sulla pianificazione del territorio (LaLPT). E’ stata omessa la pubblicazione delle schede prima della decisione del Consiglio di Stato, per cui non si sono raccolte le osservazioni e le proposte dei cittadini. Si tratta della violazione di un diritto qualificato di essere sentiti, particolarmente importante nella procedura pianificatoria di Piano direttore visto che il singolo cittadino non ha diritto di ricorso.

Considerata l’urgenza di realizzare un impianto di termodistruzione, la commissione ha deciso di effettuare essa stessa la procedura di informazione, partecipazione e consultazione per sanare il vizio procedurale constatato.

La consultazione ha mostrato un grande interesse dei cittadini. Alla commissione sono pervenute 3203 osservazioni e proposte pianificatorie. In generale queste risposte hanno mostrato una marcata opposizione da parte della popolazione dei comuni interessati, ad eccezione di Giornico.

Nel frattempo sono sopraggiunti fatti nuovi:

• E’ probabile che il termine utile per l’ottenimento dei sussidi federali venga prorogato.
• Sono riapparse altre nuove potenziali ubicazioni, in precedenza scartate.

La commissione ha ritenuto che oggi non esistano i presupposti perché Giornico possa essere considerato come ubicazione unica e di "dato acquisito". D’altro canto la commissione ritiene che Giornico sia comunque una possibile ubicazione, ma sul medesimo piano delle altre nuove potenziali ubicazioni.

La commissione ha quindi deciso di accogliere parzialmente i ricorsi, annullando la scheda di coordinamento impugnata. Contemporaneamente il Consiglio di Stato dovrà considerare Giornico in una scheda di coordinamento di categoria "risultato intermedio".

1. Considerazioni di ordine generale

1.1 Pianificazione del territorio e piano direttore cantonale

"La pianificazione del territorio promuove e assicura un’utilizzazione funzionale e misurata del suolo e un ordinato insediamento del territorio e coordina le attività di incidenza territoriale": questa è la definizione secondo la legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio (LaLPT) del 23 maggio 1990. Questa legge, insieme alla Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT) del 22 giugno 1979, costituisce la base legale per gli atti di natura pianificatoria nel Cantone.

A livello cantonale, la pianificazione del territorio è retta dal Piano direttore cantonale, costituito da obiettivi pianificatori cantonali, da schede di coordinamento e da rappresentazioni grafiche (art. 13 LaLPT).

La procedura di approvazione del Piano direttore cantonale è descritta dagli articoli 15 e seguenti della LaLPT. L’allestimento del progetto di piano direttore cantonale e quindi di tutti gli elementi che lo compongono prevede una fase di consultazione durante la quale "ognuno può presentare osservazioni o proposte pianificatorie al Consiglio di Stato". Gli obiettivi pianificatori cantonali sono approvati dal Gran Consiglio (art. 16 LaLPT), mentre le schede di coordinamento e le rappresentazioni grafiche di dato acquisito vengono adottate dal Consiglio di Stato, con facoltà di ricorso al Gran Consiglio che decide in via definitiva (art. 18 LaLPT).

In merito all’approvazione delle schede di coordinamento e delle rappresentazioni grafiche di dato acquisito, giova ricordare che la procedura attuale è frutto di una modifica legislativa approvata lo scorso 6 febbraio 1995 dal Gran Consiglio.

Precedentemente le schede di coordinamento e le rappresentazioni grafiche di categoria dato acquisito relative ad oggetti di "eminente interesse cantonale" erano approvate dal Gran Consiglio, contemporaneamente all’evasione dei ricorsi, con decreto legislativo sottoposto a referendum facoltativo. Le altre schede, invece, venivano approvate in modo analogo a quello odierno. Questa suddivisione era stata voluta per dare al Gran Consiglio la possibilità di approvare le più importanti schede del Piano direttore cantonale che, essendo il primo nella storia del Cantone, rivestiva un’importanza particolare.

Ci troviamo dunque di fronte alle prime revisioni parziali del Piano direttore cantonale, delle quali l’adozione delle schede di coordinamento da parte del Consiglio di Stato è contestata da ricorsi. Il parlamento in questi mesi è quindi chiamato per le prime volte a evadere ricorsi contro modifiche del Piano direttore.

L’art. 23 della LaLPT indica che la procedura da seguire per modifiche del piano direttore è la medesima di quella prevista per l’adozione. E’ quindi sancito che l’adozione di nuove schede di coordinamento debba seguire l’iter normalmente previsto per l’approvazione del Piano direttore.

1.2 Pianificazione dello smaltimento dei rifiuti

L’Ordinanza tecnica sui rifiuti del 10 dicembre 1990 (OTR) prescrive nella "Sezione 4: Pianificazione" quali atti pianificatori devono compiere i Cantoni in materia di rifiuti.

Il Cantone Ticino redige in modo esemplare l’elenco dei rifiuti raccolti sul proprio territorio previsto dall’art. 15 OTR. Proprio recentemente è stato pubblicato il censimento concernente gli anni 1993-94.

La medesima OTR prescrive che "entro il 1° febbraio 1996 i Cantoni allestiscono il piano di gestione dei rifiuti e, in seguito, l’aggiornano periodicamente" (art. 16).

In questo ambito il nostro Cantone è per il momento inadempiente. Il Consiglio di Stato, nella sua presa di posizione del 12 luglio 1996 alla commissione, assicura che "il piano di gestione dei rifiuti (PGR) si trova tuttora in fase di elaborazione e sarà portato a termine entro la fine del corrente anno".

In assenza del piano di gestione dei rifiuti, il Consiglio di Stato indica le proprie scelte in materia di smaltimento rifiuti nelle linee direttive per il quadriennio, completate da alcuni importanti piani di gestione settoriali come ad esempio il concetto cantonale per lo smaltimento dei rifiuti speciali del novembre 1989 e il concetto cantonale per lo smaltimento dei detriti edili e di scavo del dicembre 1990.

Le difficoltà in vista della costruzione dell’impianto di termodistruzione dei rifiuti solidi urbani sono note anche alle autorità federali. La consigliera federale Dreifuss scrive al Consiglio di Stato il 6 dicembre 1995 che "per la sua posizione geografica e per ragioni economiche evidenti, è certamente auspicabile che il Canton Ticino disponga del proprio impianto di trattamento dei rifiuti".

La recente statistica sui rifiuti a livello federale del luglio 1996 pubblicata dall’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) conferma che questo interesse della Confederazione è tuttora attuale. Al punto 3 di questo studio viene indicato in prima priorità che il Cantone Ticino necessita di un nuovo impianto di termodistruzione. La motivazione è che a lunga scadenza un trasporto dei rifiuti attraverso il Gottardo non è soddisfacente a causa delle grandi distanze.

1.3 Necessità di misure pianificatorie per un impianto di termodistruzione

L’art. 17 dell’OTR impone che le ubicazioni degli impianti di trattamento dei rifiuti debbano essere inserite nei piani direttori cantonali e che debbano essere delimitate le necessarie zone d’utilizzazione.

La necessità di procedere ad una revisione del piano direttore cantonale è quindi data per un’ubicazione non ancora prevista dal piano direttore.

La concretizzazione della pianificazione effettuata a livello di piano direttore cantonale può avvenire attraverso la scelta di zone di utilizzazione idonee a livello comunale. Qualora queste non fossero presenti nel piano regolatore comunale, sarebbe necessario procedere alla necessaria revisione del PR seguendo la procedura prevista dalla LaLPT agli art. 32-39.

Quali zone di utilizzazione per un impianto di smaltimento dei rifiuti, entrano in considerazione zone industriali, zone per impianti di trattamento dei rifiuti oppure zone per attrezzature e edifici pubblici (AP/EP).

1.4 Del Gran Consiglio quale autorità di ricorso

1.4.1 Intimazione dei ricorsi e diritto di risposta secondo la Lpamm

La Legge di procedura sulle cause amministrative regola la procedura ricorsuale davanti al Gran Consiglio (Lpamm, art. 75-80).

Secondo l’art. 77 cpv 2 della Lpamm la Segreteria del Gran Consiglio "intima il ricorso all’Autorità che ha pronunciato la decisione impugnata e ad eventuali altri interessati con l’assegnazione di un congruo termine per la risposta". In questo caso è pacifico che con "Autorità" è inteso il Consiglio di Stato. Più ardua può essere l’individuazione degli "eventuali altri interessati". In generale bisogna intendere che "altri interessati" possono essere quelli toccati dalla decisione impugnata. Possono però entrare in linea di conto anche altre persone che il tribunale ritiene di interpellare perchè potrà essere utile per il giudizio.

Nel nostro caso il Comune di Giornico deve essere considerato come "altro interessato", dovendo sorgere l’impianto di termodistruzione contestato su di un sedime nella sua giurisdizione comunale. La commissione ha quindi intimato i ricorsi al comune di Giornico, dandogli un termine per una eventuale risposta.

1.4.2 I rapporti fra Gran Consiglio e Consiglio di Stato in una procedura ricorsuale in materia pianificatoria

Le osservazioni formulate dal Consiglio di Stato in merito ai ricorsi vengono impropriamente denominate "Messaggio", mentre si tratta semplicemente della "risposta" prevista dalla Lpamm. Anche il Tribunale Federale, in una sentenza del 1982, si è già espresso su questo argomento affermando che "...non si tratta affatto di redigere un messaggio accompagnante un disegno legislativo, ma semplicemente di prendere posizione sugli argomenti sollevati dai ricorrenti nel loro gravame". Inoltre, utilizzare il termine "Messaggio" potrebbe indurre all’equivoco che i ricorsi al Gran Consiglio possano essere esaminati unicamente dopo la presentazione delle osservazioni del Consiglio di Stato.

Occorre precisare che la Lpamm (art. 80) assegna al Gran Consiglio un termine per l’evasione dei ricorsi: esso è infatti chiamato a pronunciarsi sui ricorsi "al più tardi nella seconda sessione ordinaria successiva alla presentazione". Nel caso concreto i ricorsi avrebbero dovuto per legge essere evasi entro la fine della sessione ordinaria primaverile 1996. Ora se il Gran Consiglio iniziasse l’esame dei ricorsi solo dopo la presentazione della risposta del Consiglio di Stato - eventualmente tardiva, come sembra essere stato il caso - il Gran Consiglio potrebbe trovarsi inadempiente senza averne colpa.

Non è escluso che questa insicurezza sia dettata dalla infelice formulazione dell’art. 18 cpv 4 LaLPT secondo cui "Il Consiglio di Stato trasmette i ricorsi al Gran Consiglio che decide in via definitiva". Come può il Consiglio di Stato trasmettere un ricorso al Gran Consiglio che è stato indirizzato al Gran Consiglio stesso? Del resto nel messaggio aggiuntivo 3170A del 22 febbraio 1989 il Consiglio di Stato aveva proposto una formulazione del medesimo capoverso che non avrebbe creato dubbi: "Il Gran Consiglio decide i ricorsi in via definitiva".

Da quanto emerge dal rapporto commissionale, la soluzione allora adottata dal Gran Consiglio è stata frutto di un compromesso. Invece di dare seguito alla proposta del Consiglio di Stato, si è preferito dare al Gran Consiglio la competenza di approvazione delle schede di coordinamento di "eminente interesse cantonale". Questa competenza era definita nel frattempo abrogato art. 17 LaLPT. In quest’ottica appariva sensato che il Consiglio di Stato fornisse al Gran Consiglio tutti gli elementi necessari alla decisione: progetto governativo tramite il Messaggio e i ricorsi. Oggi, ricondotta la procedura alla proposta originale del Consiglio di Stato, la formulazione di compromesso dell’art 18 cpv. 4 LaLPT non si giustifica più.

Considerato quanto sopra, sarebbe opportuna una correzione della prassi, applicando i disposti della Lpamm. Il Gran Consiglio dovrebbe venire informato immediatamente della presentazione di un ricorso. Questo dovrebbe subito venire assegnato alla commissione competente, in modo che questa possa subito iniziare con il lavoro di istruzione del ricorso. Parallelamente l’Autorità e gli eventuali altri interessati possono formulare le loro osservazioni all’attenzione del Gran Consiglio entro il termine fissato.

1.4.3 Intimazione della risposta del Consiglio di Stato e diritto di replica

La commissione si è trovata confrontata con un ulteriore quesito di natura formale: la risposta del Consiglio di Stato deve essere intimata ai ricorrenti? E, in via subordinata, deve o può essere concesso il diritto di replica ai ricorrenti?

Per rispondere al primo quesito è di aiuto una sentenza del Tribunale federale del 1987. Per la fattispecie interessante pure in questo caso "la ricorrente rimprovera fra l’altro al Gran Consiglio di non averle comunicato, se non con la decisione impugnata, il messaggio 20 novembre 1984 del Consiglio di Stato ed il rapporto 2 aprile 1985 della commissione speciale, impedendole in tal modo di replicare e di far valere le appropriate argomentazioni". In conclusione "omettendo di notificare alla ricorrente la risposta del Consiglio di Stato ed impedendole quindi di instare con conoscenza di causa per l’ottenimento di una eventuale replica, il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha violato il diritto dell’interessata di essere sentita ed ha leso l’art. 4 della Costituzione federale: la risoluzione impugnata, vista la natura formale di questo diritto, dev’essere pertanto annullata ...".

La commissione non ha quindi avuto dubbi: il Messaggio 4514 che rappresenta la risposta dell’Autorità va quindi intimato ai ricorrenti. Non essendo stato effettuato d’ufficio al momento della presentazione del Messaggio al Gran Consiglio, la commissione ne ha ordinato l’intimazione, sanando un possibile vizio formale.

Per quanto riguarda il diritto di replica, la medesima sentenza del Tribunale federale citata precedentemente, precisa che dall’art. 4 della Costituzione federale non può essere dedotto un diritto di replica; "un’eccezione a questo principio si giustifica soltanto se la risposta contiene elementi nuovi e rilevanti che possono influire sul giudizio dell’autorità di ricorso".

Valutando il caso in esame, la commissione ha potuto costatare che la risposta del Consiglio di Stato contiene elementi probabilmente non conosciuti dai ricorrenti (elementi che durante il periodo di pubblicazione delle schede di coordinamento e il termine di presentazione del ricorso non erano noti o non sono stati comunicati ai ricorrenti). La commissione, applicando in modo ampio il diritto di essere sentiti, ha in via eccezionale concesso il diritto di replica ai ricorrenti.

1.4.4 Potere cognitivo e di decisione del Gran Consiglio

Infine, prima di potere entrare nel vivo dell’esame dei ricorsi, la commissione ha voluto sincerarsi del potere cognitivo e di decisione del Gran Consiglio quale autorità di ricorso.

A questo scopo è stato chiesto il parere del consulente giuridico del Consiglio di Stato avv. Guido Corti, il quale ha confermato che il Gran Consiglio detiene un pieno potere cognitivo. L’organo legislativo cantonale può riesaminare liberamente tutte le questioni di diritto, di fatto, nonché l’apprezzamento (opportunità e adeguatezza) della decisione impugnata; "esso dovrebbe tuttavia esaminare con un certo riserbo le decisioni del Consiglio di Stato soprattutto quando si tratta di questioni secondarie oppure molto tecniche che l’autorità inferiore (in questo caso il Consiglio di Stato) ha risolto dopo un attento esame del fatto e del diritto con il concorso di specialisti".

A proposito del potere decisionale del Gran Consiglio, in generale si prospettano le seguenti varianti:

Il Gran Consiglio, quale autorità di ricorso, è per contro vincolato dalle domande delle parti e non può scostarsene a loro vantaggio o pregiudizio.

In caso di ricorsi contro il Piano Direttore, la legge speciale (LaLPT) è silente sia in merito al potere cognitivo che in quello decisionale, per cui sono applicabili le norme generali della Legge di procedura per le cause amministrative (Lpamm). Secondo questa legge il Gran Consiglio potrebbe riformare la decisione dell’autorità inferiore. Nel caso in esame non è opportuno e difficilmente attuabile in pratica che il Gran Consiglio riformi la scheda di coordinamento contestata (No. 5.9) modificandone il contenuto, visto che sono necessari studi approfonditi e che la procedura di pianificazione richiede un impegno che va al di là dei mezzi a disposizione del Gran Consiglio e della commissione incaricata dell’istruzione del ricorso. Nel caso di un accoglimento dei ricorsi, il Gran Consiglio si dovrebbe limitare a cassare la decisione del Consiglio di Stato con rinvio degli atti a quest’ultimo dandogli le eventuali indicazioni per una nuova decisione.

Il fatto che oggigiorno il Gran Consiglio non detenga più la competenza di approvazione delle schede di coordinamento di dato acquisito è ininfluente in quanto la scheda entra in vigore solo dopo la sua crescita in giudicato, quindi con la decisione del Gran Consiglio in caso di ricorso (art. 20 LaLPT).

Il Gran Consiglio stesso si è già chinato su questa problematica. Il rapporto commissionale (3952 R), in merito all’evasione dei ricorsi e all’approvazione delle schede di coordinamento di dato acquisito, indica che "quale autorità di approvazione, il Gran Consiglio decide definitivamente sulle schede dopo un esame molto completo in fatto, in diritto, dal profilo della legalità e dell’opportunità. Il Gran Consiglio ha pertanto la più ampia facoltà d’esame". Infine "il Gran Consiglio evade i ricorsi e approva i documenti dopo le più ampie valutazioni senza nessuna restrizione".

E’ evidente che tanta libertà e tanto potere non possono che suggerire molta cautela nelle proprie valutazioni e estremo rigore nell’esame della fattispecie controversa.

1.5 Seguito della procedura

Dopo l’approvazione cantonale (Consiglio di Stato e/o Gran Consiglio) gli strumenti del piano direttore cantonale devono venire approvati dal Consiglio federale (art. 11 LPT e art. 21 LaLPT). In particolare il Consiglio federale esamina se i piani direttori cantonali sono conformi alla Legge federale sulla pianificazione del territorio.

I rimedi giuridici alle autorità giudiziarie federali sono regolati dall’art. 34 LPT. "Il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale Federale è ammesso contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti indennità per restrizioni della proprietà (art. 5) e autorizzazioni giusta l’art. 24". "Le altre decisioni cantonali di ultima istanza sono definitive; è riservato il ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale".

In applicazione di quanto sopra si richiama la sentenza del Tribunale federale del 17 giugno 1993 sui ricorsi di diritto amministrativo e di diritto pubblico della città di Winterthur contro il Consiglio di Stato e il Gran Consiglio del Cantone di Zurigo in merito alla decisione di adozione della scheda di coordinamento di dato acquisito per l’ubicazione di un impianto di incenerimento di rifiuti speciali. Il Tribunale federale ha confermato l’irricevibilità del ricorso di diritto amministrativo. E’ invece entrato nel merito del ricorso di diritto pubblico, invocato per una violazione dell’autonomia comunale, respingendo nel merito il ricorso, dopo aver constatato che non venivano mosse censure di tipo formale, mentre che dal punto di vista materiale il Gran Consiglio non ha abusato del suo potere di apprezzamento e di decisione.

2. Del contenuto dei ricorsi

2.1 In fatto

2.1.1 Cronologia della procedura ricorsuale

Il Consiglio di Stato con decisione del 17 luglio 1995 ha adottato le schede di coordinamento di dato acquisito 5.9 concernente l’impianto di termodistruzione dei rifiuti solidi urbani e assimilabili e 12.26 concernente il nuovo allacciamento autostradale alla N2 a Bodio-Giornico.

Queste schede sono state pubblicate presso le cancellerie comunali dei comuni interessati per un periodo di 30 giorni dal 21 agosto al 20 settembre 1995, a norma dell’art. 18 LaLPT. La pubblicazione è stata annunciata sul F.U. no. 63 di martedì 8 agosto 1995, pag. 5250. Nel periodo utile di 30 giorni dal termine della pubblicazione per l’inoltro di ricorsi sono stati inoltrati i gravami dei comuni di Bodio, Personico e Chironico contro entrambe le schede 5.9 e 12.26 e i ricorsi del comune di Giornico e della Regione Tre Valli contro la sola scheda 12.26.

Con il messaggio 4514 del 17 aprile 1996 il Consiglio di Stato ha formulato le proprie osservazioni in merito ai ricorsi concernenti la scheda 5.9, proponendo di respingere i ricorsi. Con il messaggio aggiuntivo 4514A del 16 luglio 1996 ha espresso il proprio parere a proposito dei ricorsi contro la scheda 12.26, proponendo pure in questo caso la reiezione dei gravami.

Il Gran Consiglio ha attribuito con decisione del 13 maggio 1996 l’esame dei ricorsi 5.9 e 12.26, tramite l’assegnazione del messaggio 4514, alla commissione speciale per la pianificazione del territorio.

La commissione incaricata si è chinata immediatamente su questi ricorsi, dedicando all’esame di questi gravami le sedute plenarie del 21 giugno, 5 luglio (in combinazione con un sopralluogo), 11 luglio, 30 agosto, 16 settembre, 2 ottobre, 23 ottobre, 5 novembre, 29 novembre, 13 dicembre 1996, 10, 15 e 21 gennaio 1997. Più volte si sono riuniti sottogruppi, per approfondire e svolgere aspetti puntuali.

La medesima commissione ha sentito i rappresentanti dei comuni di Personico, Bodio, Chironico e Giornico in occasione del sopralluogo il 5 luglio 1996.

Durante la riunione commissionale del 5 luglio 1996 sono state formulate al Dipartimento del territorio una serie di domande inerenti i ricorsi. Con risposta del 12 luglio 1996, il Dipartimento ha evaso le domande, fornendo le informazioni e la documentazione richieste.

Una delegazione della commissione ha inoltre sentito i funzionari dell’Ufficio federale dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) nonché dell’Ufficio federale della pianificazione del territorio in occasione di una riunione a Berna il 17 luglio 1996.

L’Ufficio federale della pianificazione del territorio ha preso posizione con lettera del 31 luglio 1996 sulla questione dell’informazione e della partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.

Il 12 luglio 1996 (per fax) sono state intimate ai ricorrenti le osservazioni del Consiglio di Stato in merito ai ricorsi contro la scheda 5.9 (Messaggio 4514), comunicando che la commissione, vista la richiesta del 5 luglio 1996, espressa in sede di sopralluogo, ha concesso il diritto di replica ai comuni con un termine, concordato fra le parti, del 19 agosto 1996. Il 6 agosto 1996 ai ricorrenti sono pure state intimate le osservazioni del Consiglio di Stato del 16 luglio 1996 concernenti i ricorsi 12.26 (Messaggio 4514A).

Il 22 luglio 1996 il Comune di Chironico ha comunicato la rinuncia al diritto di replica.

Il 13 agosto 1996, utilizzando il diritto di replica, i comuni di Bodio e Personico hanno inoltrato le loro osservazioni.

Il 16 agosto 1996 il comune di Giornico ha presentato le sue osservazioni in merito ai ricorsi.

Il 20 agosto 1996 sono state intimate al Consiglio di Stato la replica di Bodio e Personico e le osservazioni di Giornico, dando all’esecutivo cantonale un termine di 15 giorni per presentare le proprie osservazioni.

Il 10 settembre 1996 il Consiglio di Stato ha presentato una duplica, formulando le proprie osservazioni in merito alla replica dei ricorrenti.

Il 16 settembre 1996 la commissione ha deciso di effettuare la procedura di informazione, partecipazione e consultazione della popolazione, non eseguita precedentemente.

Il 2 ottobre 1996 l’Ufficio federale della pianificazione del territorio, rispondendo ad una richiesta della commissione del 25 settembre 1996, ha espresso il suo parere sulla possibilità di una sanatoria di una violazione dell’art. 4 LPT.

Il 23 ottobre 1996 la commissione ha comunicato ai ricorrenti di avere respinto la loro richiesta del 24 settembre 1996 tendente ad annullare la decisione della commissione del 16 settembre 1996 di procedere ad una sanatoria procedurale.

Dal 24 al 26 ottobre 1996 è stato distribuito l’opuscolo informativo "L’informazione non si può rifiutare" a tutti i fuochi della Regione Tre Valli.

Il 25 ottobre 1996 sui quotidiani cantonali è apparsa un’inserzione a doppia pagina contenente un estratto delle informazioni pubblicate nell’opuscolo informativo.

Dal 28 ottobre al 26 novembre 1996 è stata pubblicata la scheda di coordinamento di "dato acquisito" in tutte le cancellerie comunali del Cantone Ticino. Durante questo periodo ognuno ha potuto presentare le osservazioni o proposte pianificatorie in merito alla scheda pubblicata. Entro il termine utile sono giunte 3203 risposte.

2.1.2 Ricorso del comune di Bodio

Il Comune di Bodio insorge contro le schede di coordinamento di categoria dato acquisito del piano direttore 5.9 (impianto di termodistruzione dei rifiuti soliti urbani e assimilabili) e 12.26 (svincolo autostradale a Bodio-Giornico).

Nella premessa si lamenta della mancata ricezione da parte del Consiglio di Stato di una sufficiente documentazione inerente le schede contestate, malgrado le ripetute richieste durante il periodo di pubblicazione e di ricorso.

Nel merito il Comune di Bodio contesta la scelta di Giornico, in quanto non frutto di studi pianificatori e non "risultato di una seria analisi delle diverse ubicazioni possibili". In particolare, in riferimento al manuale dell’UFAFP e UFPT, ritiene che lo studio delle varianti effettuato dal Consiglio di Stato e contenuto in "una tabellina di una pagina e mezzo" non sia in sintonia con le direttive degli uffici federali interessati.

Il Comune di Bodio constata inoltre la mancata informazione e la non partecipazione della popolazione al processo pianificatorio in contrasto con l’art. 4 LPT.

L’insorgente rileva la lunga distanza della prevista ubicazione dell’impianto di termodistruzione dal Sottoceneri che produce il 60% dei rifiuti del Cantone. A questo proposito contesta i costi elevati dei trasporti che ne deriverebbero e i carichi ambientali connessi alle lunghe distanze dei trasporti.

Il ricorrente sostiene inoltre che è necessario un esame dell’impatto sull’ambiente (EIA) già nella fase pianificatoria di impianti che possono gravare notevolmente l’ambiente. Nella fattispecie il ricorrente contesta che non è stato eseguito un EIA. In particolare il ricorrente afferma che "una scheda di coordinamento di categoria "dato acquisito" perde ogni senso se la coordinazione (e le scelte che opera) possono essere rimesse in discussione in sede di procedura edilizia".

Il Comune di Bodio richiama pure aspetti concernenti l’inquinamento fonico, affermando genericamente che il catasto comunale dei rumori evidenzia il superamento dei valori limite per le zone edificabili situate lungo la linea FFS del Gottardo e che ulteriori apporti fonici peggiorerebbero la situazione.

A proposito della morfologia, del clima e della meteorologia della Bassa Leventina i ricorrenti producono uno studio dell’Osservatorio Ticinese e Centro Meteorologico di Locarno-Monti, che conclude: "Le caratteristiche geografiche e climatiche della regione interessata fanno che la bassa Leventina sia una zona inadeguata per l’ubicazione di una qualsiasi fonte inquinante".

Il Comune di Bodio ricorda la presenza di falde freatiche particolarmente idonee all’uso potabile, zone già inserite nel piano direttore cantonale, scheda di coordinamento 5.12 e segnala eventuali conflitti di utilizzazione.

Inoltre viene rimarcata la possibile presenza nei prossimi anni del grande cantiere AlpTransit che produrrebbe ulteriori incompatibilità ambientali da sommare a quelle generate dal contestato impianto di incenerimento.

Il Comune di Bodio contesta pure che non è stato eseguito nessuno studio delle ricadute economiche prima della decisione di adottare la scheda di coordinamento 5.9 quale dato acquisito.

Per quanto riguarda i prospettati posti di lavoro, il ricorrente si preoccupa di sapere se i 30-40 nuovi impieghi potranno assorbire una parte dei disoccupati della bassa Leventina.

Inoltre, in merito a eventuali ricadute fiscali, il comune di Bodio segnala che queste favorirebbero unicamente il comune di Giornico.

Quindi il comune di Bodio segnala gli alti costi collegati all’acquisto e all’urbanizzazione del sedime necessario alla costruzione dell’impianto di termodistruzione, a cui si aggiungono quelli concernenti i trasporti.

Infine il ricorrente contesta la disponibilità pianificatoria dell’area prevista a Giornico. A mente del ricorrente, la zona industriale non sarebbe idonea per l’erezione di un impianto di termodistruzione.

A proposito della scheda di coordinamento 12.26 concernente il nuovo allacciamento autostradale a Bodio-Giornico, il comune di Bodio afferma che "rivendica da anni la costruzione di uno svincolo completo, necessario per migliorare e decongestionare la locale rete viaria". Nel frattempo, afferma il ricorrente, il contesto è cambiato: il traffico cagionato dalla Monteforno è cessato; inoltre è "maturata una diversa sensibilità ambientale". E poi: "Oggigiorno, probabilmente, le autorità di Bodio non rivendicherebbero più lo svincolo o lo farebbero nel quadro di una profonda revisione della locale pianificazione viaria". Qualora l’impianto di termodistruzione verrà costruito a Giornico, allora sarebbe opportuno un trasporto dei rifiuti via treno: "In simili circostanze è palese che il Municipio di Bodio intende avversare strenuamente la realizzazione del semisvincolo, e questo già allo stadio pianificazione direttrice".

Il comune ricorrente chiede, in via principale, che i ricorsi vengano accolti e che le schede di coordinamento no. 5.9 e no. 12.26 vengano annullate. "L’incarto è da ritornare al Consiglio di Stato affinché proceda ai necessari studi comparativi e di variante onde determinare quale dovrà essere la sede dell’impianto cantonale di termodistruzione dei rifiuti". In via subordinata chiede che l’incarto venga ritornato al CdS perché adotti le schede di coordinamento con categoria "informazioni preliminari". In via ancora più subordinata postula l’adozione da parte del CdS delle schede di coordinamento con categoria "risultato intermedio".

In sede di replica, oltre a ribadire alcune considerazioni espresse in sede ricorsuale, il ricorrente contesta l’assenza del Piano di Gestione dei Rifiuti (PGR), senza il quale non sarebbe possibile pianificare un impianto di smaltimento dei rifiuti.

2.1.3 Ricorso del comune di Personico

Il Comune di Personico insorge contro le schede di coordinamento di categoria dato acquisito del piano direttore 5.9 (impianto di termodistruzione dei rifiuti soliti urbani e assimilabili) e 12.26 (svincolo autostradale a Bodio-Giornico).

Nella premessa afferma che il suo "gravame si fonda sui medesimi dati e sui medesimi documenti utilizzati per l’allestimento del ricorso presentato dal Comune di Bodio". Trattandosi di un ricorso molto simile a quello di Bodio, qui di seguito verranno unicamente riassunti gli elementi che differiscono da quelli di Bodio. Per il resto valgono le censure mosse dal Comune di Bodio.

Contrariamente al Comune di Bodio, il Comune di Personico non solleva censure a proposito dell’inquinamento fonico. Il Comune di Personico non formula osservazioni nemmeno in merito alla falda freatica.

A proposito della scheda di coordinamento 12.26 concernente il nuovo allacciamento autostradale a Bodio-Giornico, il comune di Personico afferma che "ha rivendicato in passato, e continuerà a rivendicare in futuro, la costruzione di uno svincolo autostradale completo". In sostanza, il comune di Personico si oppone ad uno semi-svincolo, ma rivendica uno svincolo completo. Si oppone quindi alla scheda di coordinamento 12.26, visto che questa prevede solo un semi-svincolo.

2.1.4 Ricorso del comune di Chironico

In primo luogo è "la mancanza totale di informazione da parte delle competenti autorità cantonali" che induce il comune di Chironico a ricorrere contro le schede di coordinamento, "tenuto conto che nel suo complesso le contestazioni del comune di Bodio ci trovano pienamente consenzienti".

Il comune di Chironico postula quindi l’annullamento delle schede di coordinamento No. 5.9 e 12.26.

2.1.5 Ricorso del comune di Giornico

Il comune di Giornico ha preso atto con soddisfazione della prevista formazione dello svincolo come previsto dalla scheda di coordinamento 12.26. Rileva che questo svincolo prevede unicamente accessi da e per la direzione sud, mentre rivendica uno svincolo autostradale completo. Chiede quindi che la scheda di coordinamento 12.26 venga modificata in modo che lo svincolo previsto sia completo, cioè con relazioni da e per sud e da e per nord.

2.1.6 Ricorso della Regione Tre Valli

La Regione Tre Valli ricorre contro l’adozione della scheda di coordinamento 12.26 che prevede la costruzione di uno semi-svincolo autostradale.

Rileva una contraddizione fra il rapporto esplicativo del piano direttore cantonale e la scheda di coordinamento 12.26. La ricorrente ritiene che gli obiettivi e le strategie in materia di trasporti descritti nel rapporto esplicativo ("la mobilità delle persone e delle merci dev’essere considerata come un’importante componente della libertà individuale e un fattore di sviluppo economico...") possano essere raggiunti solo creando uno svincolo autostradale completo.

Una costruzione dello semi-svincolo unicamente per permettere l’accesso degli autocarri al nuovo impianto di termodistruzione viene ritenuta insufficientemente motivata, soprattutto considerato che la maggior parte dei rifiuti verrà trasportato per ferrovia.

2.2 In diritto

2.2.1 Ammissibilità, legittimazione e tempestività dei ricorsi

La possibilità di ricorso al Gran Consiglio in materia di schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche del piano direttore cantonale è data dalla LaLPT (art. 18). Sono legittimati a ricorrere i Comuni, gli altri enti pubblici e le Regioni interessate entro trenta giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione.

La tempestività dei ricorsi e la legittimazione dei ricorrenti non dà quindi adito a dubbi.

2.2.2 Congiunzione dei ricorsi

Sono stati inoltrati cinque ricorsi (Bodio, Chironico, Giornico, Personico e Regione Tre Valli) concernenti due schede di coordinamento distinte.

I gravami dei comuni di Bodio e Personico sono affidati al medesimo patrocinatore, contestano entrambe le schede 5.9 e 12.26, contengono motivazioni analoghe e chiedono in via principale l’annullamento delle schede di coordinamento. Il ricorso del comune di Chironico rimanda alla motivazioni del comune di Bodio e chiede pure l’annullamento delle schede di coordinamento 5.9 e 12.26. La congiunzione delle cause di Bodio, Chironico e Personico in un unico giudizio è quindi pacifica.

Le schede di coordinamento 5.9 e 12.26 sono frutto della medesima procedura pianificatoria e sono entrambe legate all’ubicazione dell’impianto di termodistruzione. L’unità della materia giustifica quindi pure la congiunzione dei ricorsi di Giornico e Regione Tre Valli in questo giudizio.

2.2.3 Informazione e partecipazione della popolazione

Fra le argomentazioni ricorsuali, vi è la censura a proposito della procedura di informazione e di partecipazione della popolazione nel processo pianificatorio che, secondo i ricorrenti, non sarebbe stata svolta correttamente secondo l’art. 4 LPT. Trattandosi di una censura formale, questa viene esaminata prioritariamente.

L’art. 4 LPT "Informazione e partecipazione" prevede che "le autorità incaricate di compiti pianificatori informino la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni previste dalla presente legge" e che "esse - le autorità - provvedono per un’adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio".

L’art 5 LaLPT riprende in modo analogo i principi generali della legge federale: "Cantone e Comuni, nell’ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla presente legge, devono garantire un’adeguata informazione e partecipazione della popolazione". Per quanto riguarda il piano direttore cantonale, il principio viene concretizzato con i disposti dell’art. 15 LaLPT. In particolare il capoverso 3 indica che "Gli atti e la documentazione sono depositati, previo avviso all’albo comunale, presso le cancellerie comunali per un periodo di almeno trenta giorni. Durante questo periodo ognuno può presentare osservazioni o proposte pianificatorie al Consiglio di Stato".

Questi principi vengono abbondantemente commentati nella letteratura specializzata in materia pianificatoria.

Il già citato manuale degli Uffici federali della pianificazione del territorio e dell’ambiente, delle foreste e del paesaggio indica in modo esauriente quali mezzi devono essere impiegati e quali possibilità devono essere rivolti alla popolazione affinché venga garantita la partecipazione della popolazione al processo pianificatorio:

"Es ist daher wichtig, dass die betroffenen Gemeinden und die Bevölkerung umfassend Gelegenheit erhalten, an der Planung in "geeigneter Weise" (Art. 4 Abs. 2 RPG) mitzuwirken.

Das setzt zunächst eine frühzeitige, gründliche Information und die Vermittlung von Hintergrundwissen (Abfallkonzept, Bedarf für Abfallanlagen, Ergebnisse naturwissenschaftlicher Abklärungen) voraus. Die Mitwirkung ist auf den Sachverstand der Mitwirkenden angewiesen; Art. 4 Abs. 1 RPG weist das Gemeinwesen an, der Bevölkerung zu diesem Sachverstand zu verhelfen. Zur fairen Information gehört auch, dass allfällige Negativpunkte und problematische Aspekte eines Richtplangeschäftes nicht unterschlagen oder überspielt werden.

"Mitwirkung" setzt zudem voraus, dass die Bevölkerung wirklich von der Planung und Ihrem Mitwirkungsanspruch Kenntnis erhält und dass das Verfahren eine reale Einflussnahme auf die Planungsresultate gewährleistet. Im einzelnen sind verschiedene Formen denkbar. Von Bedeutung wird es insbesondere sein, sowohl den Behörden wie auch der Öffentlichkeit ausreichende Möglichkeiten zu Stellungsnahme, etwa durch ein Vernehmlassungsverfahren und eine breit angekündigte, öffentliche Auflage des Planentwurfes, einzuräumen. Das Auflageverfahren ist mit einem schriftlichen, evtl. auch mündlichen, Anhörungsverfahren zu verbinden, wobei die eingegangene Stellungsnahmen individuell und/oder in einem Bericht wenigstens kurz zu beantworten sind.".

Analogamente si esprimono Schürmann e Hänni in una recente pubblicazione:

"... Die Mitwirkung verlangt zunächst, die Entwürfe in geeigneter Form öffentlich bekanntzumachen, bevor darüber Beschluss gefasst wird. Das geschieht durch Hinweise in öffentlichen und privaten Publikationsorganen oder in Orientierungsversammlungen. Pläne müssen öffentlich sein, d.h. von jedermann ohne besonderen Interessennachweis eingesehen werden können. Bezüglich der Mitwirkung der Bevölkerung verlangt Art. 4 RPG als Minimum, dass die Behörden Vorschläge entgegennehmen, Planentwürfe zu allgemeiner Ansichtsäusserung freigeben und in beiden Fällen Vorschläge und Einwände materiell beantworten."

I principi della partecipazione sono stati già descritti nel 1981 dall’Ufficio federale della pianificazione del territorio:

" Che cosa significa "partecipazione"? La genesi della disposizione mostra che il legislatore ritenne insufficiente un semplice "diritto di esprimersi", non vincolante e privo di effetti. E’ escluso che la pianificazione possa avvenire a porte chiuse o che la popolazione sia posta dinanzi a fatti compiuti: si può soltanto parlare di partecipazione allorquando sussistono per la popolazione ampie possibilità di accedere al processo pianificatorio onde influenzarne l’esito. Con la necessaria dose di buona volontà, gli impedimenti di natura pratica non appaiono affatto insormontabili. ... Esaminare proposte e suggerimenti, sottoporre dei piani ad una generale consultazione e, in entrambi i casi, prendere posizione - seppur succintamente - su obiezioni e suggerimenti dovrebbe soddisfare le esigenze minime poste dal diritto federale ".

Anche Sergio Bianchi, allora Giudice del Tribunale d’Appello, si esprimeva a proposito della necessità di far partecipare la popolazione al processo pianificatorio:

" ... all’atto dell’adozione non esiste alcuna garanzia di un controllo giurisdizionale dei piani direttori, i quali, pur non essendo direttamente vincolanti per il singolo proprietario, ma solo per le Autorità, influiscono comunque in modo assai incisivo sulla scelta diretta ed immediata della pianificazione locale: di qui l’assoluta necessità di far partecipare la popolazione nella fase iniziale del processo pianificatorio. L’intervento avviene nella fase di allestimento del piano, di guisa ad un qualsiasi mezzo istruttorio nell’ambito di un giudizio su un atto non ancora perfetto. La partecipazione del cittadino concorre alla formazione del piano, assicurando all’Autorità preposta alla pianificazione un’informazione sulle esigenze e i bisogni della collettività altrimenti irrealizzabile."

L’Ufficio federale della pianificazione del territorio in un suo parere all’attenzione della commissione conferma l’alto valore che deve essere riservato all’informazione e alla partecipazione della popolazione al processo pianificatorio:

"Eine gut ausgebaute Information liegt im Interesse der Planung; sie soll die oft gegensätzlichen privaten und öffentlichen Interessen frühzeitig offenlegen. Eine ausreichende Information der Bevölkerung ist andererseits unerlässliche Voraussetzung für eine sinnvolle Mitwirkung bei der Planung. ... Das Fehlen eines Einwendungsverfahrens fällt vorliegend umso mehr in Gewicht, als es dem Einzelnen nicht möglich ist, im Rahmen des Verfahrens die Gewährung des rechtlichen Gehörs zu verlangen. ... Die Mitwirkungs- und Informationsgarantien gemäss Artikel 4 RPG, namentlich das darin enthaltene Einwendungsverfahren, erlangen deshalb einen hohen Stellenwert."

Nel sua risposta ai ricorsi (Messaggio 4514) e nella duplica del 10 settembre 1996 il Consiglio di Stato indica che l’informazione è avvenuta tramite un ampio dibattito nei media locali e attraverso contatti con le Autorità comunali.

Il riferimento al dibattito mediatico - secondo le valutazioni della commissione - non è sufficiente. Nel caso concreto i media hanno abbondantemente commentato gli avvenimenti soprattutto dopo le scelte operate dal Consiglio di Stato oppure a seguito di polemiche fra i diversi interessati all’impianto di termodistruzione. L’informazione nel senso degli art. 4 LPT, 5 e 15 LaLPT deve permettere alla popolazione di avere elementi per valutare gli effetti che l’oggetto in pianificazione avrà sul proprio territorio e quindi essere in grado di formulare osservazioni. Il Dipartimento stesso avrebbe quindi dovuto assumere la regia dell’informazione, attraverso la pubblicazione di documenti informativi e la presentazione delle intenzioni pianificatorie in serate pubbliche.

Dalla risposta del 12 luglio 1996 del Dipartimento del territorio si può constatare come si siano tenuti parecchi incontri informativi con le autorità dei comuni interessati sin dal gennaio 1994. C’è stato un incontro informativo con la popolazione del Comune di Bioggio il 28 aprile 1994. La popolazione dei Comuni interessati all’ubicazione contestata di Giornico è stata informata il 21 maggio 1996, quindi quasi un anno dopo l’adozione del Consiglio di Stato delle schede di coordinamento 5.9 e 12.26. La popolazione interessata non è quindi stata informata preventivamente della pianificazione in corso.

In mancanza della necessaria informazione, la popolazione non avrebbe quindi potuto esprimersi con cognizione di causa sulla prevista ubicazione dell’impianto di termodistruzione, anche se una consultazione fosse stata prevista.

Il Dipartimento del territorio ha confermato (colloquio del 14 agosto 1996) che una consultazione ai sensi della LaLPT (art. 15) sulle schede di coordinamento contestate non è avvenuta.

Nei comuni interessati sono state effettuate due raccolte di firme che avversano la prevista ubicazione del nuovo impianto di termodistruzione. La prima è stata recapitata al Dipartimento del territorio il 30 maggio 1995, corredata da 847 firme (581 di Bodio, 104 di Giornico, 112 di Personico e 50 di Pollegio). E’ stata trasmessa dal Municipio di Bodio a nome di un gruppo promotore di sostegno dell’Autorità che ha raccolto le firme per manifestare il dissenso all’ubicazione di Giornico dell’impianto di termodistruzione. La seconda petizione, corredata da 414 firme raccolte nel comune di Giornico e consegnate al Dipartimento del Territorio il 21 agosto 1995 da un "Gruppo per una Valle senza Rifiuti". Il medesimo gruppo ha trasmesso ulteriori 281 firme raccolte nei comuni della Traversa, Chironico, Calonico, Chiggiogna, Lavorgo, Cavagnago e Sobrio. La petizione manifesta l’opposizione dei firmatari alla decisione del Consiglio di Stato sull’ubicazione nel comune di Giornico dell’impianto cantonale per lo smaltimento dei rifiuti.

Queste petizioni non possono essere invocate dal Dipartimento del Territorio quale sostitutivo della consultazione non avvenuta. Anzi, dimostrano piuttosto quanto fosse stata necessaria una adeguata informazione e un coinvolgimento della popolazione.

Questa valutazione trova conferma in un secondo scritto dell’Ufficio federale della Pianificazione del territorio:

" ... A titolo aggiuntivo rileviamo il rapporto tra articolo 4 LPT e diritto di petizione. Il diritto di petizione, sancito nell’articolo 57 della Costituzione federale, consente a qualsivoglia persona - in ogni momento e anche senza essere interpellata -, di rivolgere una richiesta alle autorità. L’articolo 4 LPT, invece, va oltre l’articolo 57 Cost. Il senso della disposizione non è quello di lasciare all’iniziativa di singoli la decisione di esprimersi a una procedura di pianificazione, bensì intende incoraggiare la riflessione e la partecipazione degli interessati, poiché soltanto così è possibile trovare una soluzione appropriata dei conflitti territoriali, che raccolga i più ampi consensi. ..."

Anche il riferimento - indicato in sede di duplica del 10 settembre 1996 - alla consultazione che sarebbe avvenuta in riguardo alla scheda di coordinamento 5.8, non può essere accolto e considerato quale consultazione ai sensi dell’art. 15 della LaLPT. Infatti la pubblicazione di questa scheda è stata decisa dal Consiglio di Stato il 17 luglio 1995 contemporaneamente alle schede contestate. Non è quindi possibile parlare di consultazione preventiva che avrebbe dovuto avvenire prima della decisione contestata.

Il Consiglio di Stato, nella sua risposta ai ricorsi, fa valere inoltre che "la giurisprudenza federale indica che non è dato ricorso contro la mancata partecipazione della popolazione o una sua carente informazione, se non nella misura in cui ciò violi nel contempo il diritto di essere sentito, garantito dall’art. 4 Cost. e quindi protetto giuridicamente". La commissione per la pianificazione non è del medesimo parere: in effetti la causa citata concerne la procedura di approvazione di una variante di Piano regolatore. In questo caso il diritto di informazione e di partecipazione è garantito automaticamente dalla procedura dando a tutti i cittadini attivi o che dimostrano un legittimo interesse la possibilità di opporsi. Non è quindi paragonabile alla procedura di approvazione di un piano direttore cantonale, dove l’informazione preventiva e la possibilità di partecipare con osservazioni al processo pianificatorio è l’unica possibilità di espressione riservata ai singoli cittadini e alle associazioni, non essendo previsto il diritto di ricorso individuale. Contrariamente a quanto afferma il Consiglio di Stato nella sua risposta, in ambito pianificatorio di piano direttore, una lesione dell’articolo 4 LPT non può essere sanata con la possibilità di ricorso data ai Comuni e agli Enti pubblici, visto che il singolo cittadino non può far valere le sue ragioni tramite la via ricorsuale.

La mancata informazione e la non avvenuta consultazione della popolazione sarebbero quindi motivi sufficienti per accogliere dal punto di vista formale tutti i ricorsi concernenti entrambe le schede contestate trattandosi di una violazione di un principio pianificatorio importante sancito dall’art 4 LPT e dagli art. 5 e 15 LaLPT.

2.2.4 E’ possibile sanare la mancanza di informazione e partecipazione?

Considerata la delicatezza del tema, la commissione ha esaminato l’eventualità di una sanatoria formale della lacuna costatata. Sanata la procedura, la commissione ha potuto quindi chinarsi sul merito della questione, senza correre il rischio di un annullamento della decisione da parte di autorità superiori.

La sanatoria è possibile perché attualmente la scheda non è ancora cresciuta in giudicato (LaLPT, art. 20) e perché il Gran Consiglio, quale autorità giudicante, detiene pieno potere di cognizione e di decisione (vedi punto 1.4.4 di questo rapporto). In questa eventualità la commissione ha dovuto in particolare rimediare alla mancata informazione e partecipazione, disponendo - sotto la propria responsabilità - la consultazione della popolazione secondo il diritto cantonale e federale.

La sanatoria può essere decisa dalla commissione stessa, in virtù dell’art. 79 cpv. 1 Lpamm che prevede la delega della competenza di istruire il ricorso da parte del Gran Consiglio a una sua Commissione. Certo, il Gran Consiglio, quale Autorità giudicante, ha la facoltà di smentire la commissione, decidendo al momento dell’esame dei ricorsi che la violazione formale constatata non è stata sanata e che quindi i ricorsi andrebbero comunque accolti per questo vizio formale.

Con lettera del 14 agosto 1996, la commissione ha quindi chiesto all’Ufficio federale della pianificazione del territorio se l’ipotesi della sanatoria può permettere di rimediare al vizio di forma e quindi permettere la continuazione della procedura in vista della costruzione di un impianto di termodistruzione.

Il 23 agosto 1996, in occasione di un incontro fra il Dipartimento del Territorio e l’Ufficio federale della pianificazione (a cui ha pure partecipato il relatore) è stata verificata la fattibilità e discussa la modalità di questa sanatoria. In questa riunione è stata confermata la disponibilità di riconoscere la sanatoria, proprio perché il Gran Consiglio detiene il pieno potere di cognizione e decisione, condizione indispensabile affinché la "sanatoria" non diventi un puro esercizio di forma. Nel contempo, l’UFPT ha ribadito l’importanza dell’informazione e della partecipazione della popolazione, ritenendolo un punto indispensabile nella procedura pianificatoria. In sostanza l’UFPT non potrebbe preavvisare favorevolmente - all’intenzione del Consiglio Federale per l’approvazione di sua competenza - una scheda pianificatoria con una lacuna di questo tipo. Altrimenti lederebbe la parità di trattamento fra i cantoni creando oltrettutto un precedente. In termini pratici la commissione dovrebbe svolgere la consultazione della popolazione, pubblicando la scheda di coordinamento e raccogliendo le osservazioni dei cittadini secondo quanto previsto dalla legge cantonale di applicazione (LaLPT, art. 15). La commissione dovrebbe quindi allestire un rapporto prendendo posizione sulle osservazioni e le proposte inoltrate.

La commissione non può sottacere che in riguardo alla possibilità della sanatoria sussistono alcuni dubbi.

La dottrina più recente tenderebbe a indicare che una sanatoria debba essere concessa unicamente in casi eccezionali e soltanto quando sia nell’interesse dei ricorrenti (ad esempio per evitare un’allungamento della procedura solamente per motivi formali).

Inoltre occorre considerare che la violazione del diritto qualificato di essere sentiti concerne la popolazione, non identificabile direttamente con le Autorità dei comuni che hanno inoltrato ricorso.

Ammesso che la sanatoria venga effettuata dalla Commissione, sostituendosi al Consiglio di Stato, bisogna considerare che l’informazione e la partecipazione della popolazione è un diritto che va al di là di un semplice diritto di essere sentiti. Infatti la sanatoria impone alla commissione di valutare le osservazioni e le proposte che giungeranno durante la consultazione: la posizione di Autorità giudicante del Gran Consiglio potrebbe portare ad una interpretazione differente delle osservazioni rispetto a quella che darebbe il Consiglio di Stato. In altre parole: come può un’Autorità di ricorso sostenere la tesi della decisione impugnata?

2.2.5 Decisione in riguardo alla sanatoria procedurale

Constatata la lacuna descritta e considerate le modalità per la sanatoria, alla commissione si sono poste le seguenti possibilità per la decisione:

La commissione ha ampiamente discusso vantaggi e svantaggi delle tre possibilità.

Dapprima la commissione ha scartato la terza via, affatto illegale, quella che espone di più il Cantone al rischio di un annullamento della decisione da parte delle autorità superiori.

Considerato che la consultazione della popolazione è indispensabile, la scelta fra le prime due varianti poteva essere posta pure in questi termini: la procedura mancante deve essere eseguita dal Consiglio di Stato o dal Gran Consiglio? Dalla discussione commissionale è emerso che la questione centrale è quella temporale: quale via permette di giungere più velocemente al traguardo (e cioè la costruzione di un impianto di termodistruzione)? Infatti la commissione ritiene molto importante il fattore tempo legato alla concessione dei sussidi federali (all’epoca di questa decisione il termine era stabilito perentoriamente al 1° novembre 1997).

Strettamente collegata alla domanda volta a sapere quale sia la via più veloce è la valutazione dei rischi che si sarebbero potuti incontrare strada facendo.

Il tempo necessario alla commissione per effettuare il minimo indispensabile di informazione, la consultazione secondo quanto previsto dalla legge e il rapporto contenente le obiezioni e la risposta ad esse è stato stimato in 3-4 mesi. In seguito la commissione dovrebbe esprimersi nel merito dei ricorsi: il tempo necessario per questo è stato valutato in 2-3 mesi. Infine il Gran Consiglio decide definitivamente (1 mese).

Dall’altra parte se il Consiglio di Stato fosse stato investito dell’incombenza, il tempo occorrente all’informazione, alla consultazione e al rapporto sulle obiezioni sarebbe il medesimo come per la commissione: 3-4 mesi. In seguito, e qui differirebbe la procedura, il Consiglio di Stato dovrebbe decidere di nuovo sull’adozione della scheda di coordinamento e ripubblicarla (2-3 mesi). Al termine di questa nuova pubblicazione sarebbero di nuovo ammessi i ricorsi dei Comuni e delle Regioni che potrebbero riportare l’oggetto dinanzi al Gran Consiglio per un nuovo giudizio. Il tempo necessario per questa nuova decisione potrebbe essere di alcuni mesi.

Da queste considerazioni si può dedurre che le due soluzioni non si discostano di molto per quanto riguarda i tempi di attuazione iniziali: circa 5-6 mesi. Per quanto riguarda i rischi, la commissione ha ritenuto che il rischio di nuovi ricorsi al Gran Consiglio - in caso che la procedura riprendesse dall’inizio - è molto grande. I tempi, in questo caso, verrebbero allungati in modo marcato.

La commissione, nella sua seduta del 16 settembre 1996, ha quindi deciso di effettuare essa stessa la procedura di informazione, partecipazione e consultazione per sanare il vizio procedurale accertato.

3. Procedura di informazione, partecipazione e consultazione

3.1 Principi generali

Al di là degli aspetti formali e procedurali illustrati precedentemente, la commissione ritiene che il problema dell’informazione e della partecipazione della popolazione sia pure un problema sostanziale.

Se l’informazione fosse avvenuta correttamente e ci fosse stata la consultazione, il consenso da parte della popolazione per l’ubicazione potrebbe essere stato maggiore. In ogni caso alcune osservazioni formulate dai ricorsi avrebbero potuto essere evase in sede di consultazione.

La commissione ha avuto il modo di esaminare in che modo è avvenuta l’informazione e la partecipazione della popolazione in materia di rifiuti nel Canton Berna. Infatti con facilità e senza formalità alcuna al relatore sono stati consegnati gli opuscoli informativi distribuiti a tutta la popolazione del Canton Berna che illustrano le scelte di tipo pianificatorio sui rifiuti in generale (Piano di gestione dei rifiuti) e le modalità di scelta delle ubicazioni per i nuovi impianti di incenerimento previsti nel Cantone. La Società AVAG che prevede di istituire un impianto di incenerimento a Thun con altrettanta facilità ha messo a disposizione del relatore il voluminoso studio delle ubicazioni possibili.

Sintomo della politica di informazione lacunosa in Ticino è invece la difficoltà che i ricorrenti hanno avuto per ricevere la documentazione inerente gli studi pianificatori eseguiti. Infatti solo una minima parte della documentazione esistente è stata loro consegnata. Questo riserbo non è comprensibile e non può essere condiviso: in questi atti non sono contenuti "segreti" di nessun tipo. Anzi, una opportuna divulgazione dei criteri che hanno spinto il Consiglio di Stato a operare la scelta di Giornico avrebbe contribuito a creare un maggiore consenso fra la popolazione e le Autorità comunali interessate.

E’ ben vero che la forma di questa documentazione - che consta di studi, appunti e rimandi ad altre pubblicazioni - non si presta alla divulgazione. La commissione ha quindi deciso di creare un opuscolo informativo contenente tutte le informazioni utili perché la popolazione possa formarsi un’opinione attorno alla prevista ubicazione dell’impianto di termodistruzione.

Questo documento è quindi stato allestito dal Dipartimento del Territorio sotto la supervisione della commissione. In effetti le informazioni in esso contenute rappresentano l’opinione del Consiglio di Stato, come espressamente ricordato nella parte introduttiva dell’opuscolo.

La procedura ha quindi seguito l’iter previsto dagli articoli 5 e 15 della LaLPT, con la pubblicazione della scheda di coordinamento in tutte le cancellerie comunali del Cantone per un periodo di 30 giorni. La pubblicazione è stata preceduta dalla distribuzione dell’opuscolo informativo a tutti i fuochi della Regione Tre Valli e dalla pubblicazione di un’inserzione sui quotidiani cantonali di un analoga informazione.

La documentazione integrale è stata esposta al pubblico durante il periodo di pubblicazione nella sala del Consiglio comunale di Giornico.

Parallelamente alle fasi preparatorie della procedura di informazione, la commissione si è nuovamente rivolta all’Ufficio federale della pianificazione del territorio per verificare se con la prospettata sanatoria la scheda di coordinamento contestata potesse essere preavvisata favorevolmente all’intenzione del Consiglio Federale per l’approvazione di sua competenza.

La risposta, giunta tempestivamente, indica che:

" Una sanatoria di una violazione dell’articolo 4 LPT, in sede di procedura ricorsuale, appare quantomeno non esclusa nel caso in cui gli interessati non subiscano pregiudizio (nella presente evenienza la popolazione che avrebbe potuto partecipare). Questa possibilità non presuppone unicamente la piena cognizione dell’istanza ricorsuale: l’intera procedura, la valutazione e l’attuazione della partecipazione devono garantire un trattamento oggettivo delle proposte e - ove opportuno - anche che si abbia a tenere conto delle stesse. La questione di sapere se tali presupposti siano o no adempiuti, non si può decidere né sulla base di disposizioni procedurali nel diritto cantonale, né mediante singoli criteri, misurabili in modo univoco. Se tuttavia la decisione del Gran Consiglio renda verosimile che la successiva procedura di partecipazione, valutazione e attuazione comprese, sia stata eseguita a "regola d’arte", a nostro parere e in conformità con l’articolo 4 LPT riteniamo colmata la lacuna procedurale. "

3.2 Svolgimento

La procedura di informazione, partecipazione e consultazione è stata svolta nel seguente modo:

• Allestimento di un opuscolo informativo e distribuzione fra il 24 e il 26 ottobre 1996 a tutti i fuochi della regione Tre Valli. Pubblicazione (il 25 ottobre 1996) di una doppia pagina sui quotidiani cantonali di un’analoga informazione.
• Pubblicazione della scheda di coordinamento 5.9 in tutte le cancellerie comunali del Cantone Ticino per 30 giorni dal 28 ottobre al 26 novembre 1996.
• Dossier completo depositato presso la sala del Consiglio comunale di Giornico e consultabile il mercoledì pomeriggio e il sabato mattino.
• Possibilità per ognuno di presentare osservazioni e proposte pianificatorie in merito alla scheda pubblicata entro il 26 novembre 1996.

3.3 Esito quantitativo della consultazione

Entro il termine utile sono pervenute 3203 osservazioni. Oltre a queste si annoverano 55 risposte giunte fuori del termine utile che non sono state considerate ai fini statistici.

Le osservazioni sono state in un primo momento divise in tre categorie: 2219 cittadini che esprimono il loro dissenso all’ubicazione di Giornico e 963 che invece si dichiarano favorevoli. Inoltre si annoverano 21 risposte di enti, associazioni, autorità e singoli cittadini che più diffusamente si esprimono sull’argomento.

La suddivisione per regioni delle prese di posizione favorevoli e negative può essere riassunta come segue:

Regione di provenienza delle risposte	Risposte contrarie		Risposte favorevoli			Totale risposte
Tre Valli	1864	75%		638	25%		2502	78%
Bellinzonese	129	47%		146	53%		275	9%
Luganese	97	45%		118	55%		215	7%
Locarnese	61	80%		15	20%		76	2%
Mendrisiotto	30	54%		26	46%		56	2%
Fuori cantone	7	88%		1	13%		8	0%
Senza indicazione	31	62%		19	38%		50	1%
Risposte di enti e associazioni							21	1%
Totale	2219	70%		963	30%		3203	100%

La maggioranza delle risposte proviene dunque dalla regione Tre Valli, che in ragione di 3 a 1 manifestano di non aderire alla prevista ubicazione dell’impianto di smaltimento.

Le risposte della regione Tre Valli provengono principalmente dai seguenti comuni:

Comune di provenienza delle risposte	Risposte contrarie		Risposte favorevoli			Totale risposte			Popolazione residente
Bodio	511	89%		62	11%		573	23%		1’185	48%
Giornico	236	47%		262	53%		498	20%		1’082	46%
Biasca	252	67%		126	33%		378	15%		6’158	6%
Personico	131	98%		2	2%		133	5%		394	34%
Pollegio	95	79%		26	21%		121	5%		753	16%
Malvaglia	67	76%		21	24%		88	4%		1’211	7%
Chironico	85	98%		2	2%		87	3%		457	19%
Faido	34	59%		24	41%		58	2%		1’651	4%
Airolo	38	68%		18	32%		56	2%		1’913	3%
Lodrino	45	88%		6	12%		51	2%		1’428	4%
10 comuni		73%			27%			82%			13%
Tre Valli	1864	75%		638	25%		2502	100%

Da questi dieci comuni proviene dunque l’82% delle risposte della regione Tre Valli ovvero il 64% delle risposte dell’intero Cantone.

Considerando come metro di paragone la popolazione residente (comprendente quindi anche bambini e ragazzi in età pre- e scolastica), si deve prendere atto che soprattutto nel comune di Bodio, ma anche nel comune di Personico vi è una massiccia avversione alla prevista ubicazione dell’impianto di termodistruzione.

Analizzando le proporzioni fra i pareri favorevoli e quelli sfavorevoli, si ha una proporzione nettamente contraria dei cittadini di tutti i comuni della Regione Tre Valli, salvo il comune di Giornico, dove i due pareri sono abbastanza equilibrati. Nel resto del Cantone si assiste ad una presa di posizione abbastanza equamente distribuita fra pareri favorevoli e sfavorevoli con una certa prevalenza dei primi, salvo nel Locarnese.

3.4 Esito qualitativo della consultazione

Occorre rimarcare che la stragrande maggioranza di queste risposte rientrano in alcuni schemi predefiniti, più o meno personalizzati con abbondante uso dell’informatica, che toccano alcuni temi in modo ricorrente. Le risposte sono quindi state catalogate da parte dei membri della commissione secondo gli argomenti sollevati.

3.4.1 Argomenti sollevati dalle risposte negative

Nelle risposte sfavorevoli sono state osservate le seguenti categorie di argomenti:

1. Costo eccessivo del terreno e della relativa urbanizzazione, visto che nel Cantone esistono già sedimi idonei e di proprietà pubblica. L’investimento a Giornico è quindi eccessivo.
2. Non si ritiene di dover acquistare un terreno dalla Von Roll.
3. Aspetti ecologici, inquinamento atmosferico, impatto ambientale.
4. Costo eccessivo dei trasporti (dovuto alla non centralità dell’ubicazione scelta o in altre parole all’ubicazione decentrata).
5. Impatto sulla bassa Leventina dovuto alla concomitanza di più cantieri (AlpTransit)
6. Le contropartite economiche-finanziarie sono insicure e troppo scarse per controbilanciare gli svantaggi (costi) dovuti all’insediamento a Giornico dell’impianto di termodistruzione.
7. E’ illogico portare in una regione che produce solo l’8% dei rifiuti, l’altro 92% da distruggere.
8. Il Piano di Gestione di Rifiuti è necessario per stabilire l’ubicazione di un impianto di smaltimento rifiuti.
9. Lo studio delle varianti fatto per scegliere l’ubicazione non è sufficientemente approfondito.
10. Lo studio dell’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC) non è stato considerato a sufficienza; quindi l’esclusione di Bioggio nell’ultima fase della scelta non si giustifica.
11. Argomenti diversi, in particolare si tratta di una scelta non voluta dalla popolazione.
12. L’ubicazione Bioggio viene ritenuta più idonea di Giornico.
13. Dubbi sull’affidabilità del sistema Thermoselect.
     

I quattro principali argomenti sollevati sono quindi il costo eccessivo dei trasporti, argomento sollevato da 2/3 delle risposte sfavorevoli, l’investimento eccessivo per l’acquisto del terreno e della relativa urbanizzazione, l’illogicità del trasporto della maggior parte dei rifiuti in una regione decentrata che ne produce solo una minima parte. In quarta posizione, le preoccupazioni manifestate a proposito degli aspetti ambientali.

3.4.2 Argomenti sollevati dalle risposte positive

Le risposte positive sono sorrette da un’altra serie di argomenti che possono essere sintetizzati come segue:

1. Giornico dispone da lungo tempo di una vasta zona industriale inserita nel Piano regolatore in vigore, occupata attualmente solo per il 20% da industrie.
2. L’ubicazione prevista è già dotata delle necessarie infrastrutture (spazio, distanza sufficiente dalla zona abitativa, acqua, elettricità, accesso stradale e raccordo ferroviario)
3. Le infrastrutture di cui si è dotato Giornico per servire l’industria (acquedotto, canalizzazioni) devono essere meglio sfruttate.
4. Con un insediamento industriale a Giornico si può ridurre la disoccupazione nella zona.
5. Grazie alla decentralizzazione dei servizi è possibile aiutare le valli.
6. La qualità dell’ambiente e quindi della salute della popolazione verranno tutelate da Confederazione, Cantone e Comuni.
7. L’esame economico-pianificatorio è stato effettuato in modo serio e approfondito.
    

La distribuzione degli argomenti favorevoli è piuttosto uniforme sulla globalità delle risposte: questo è dovuto essenzialmente alla constatazione che sono principalmente 2 i formulari tipo utilizzati per la risposta, i cui argomenti sono stati ripresi in blocco da coloro che hanno sottoscritto le osservazioni.

3.5 Risposte di enti, partiti e associazioni

Hanno partecipato alla consultazione i comuni di

Hanno formulato osservazioni alcuni partiti politici:

Inoltre hanno inoltrato osservazioni e proposte alcune associazioni:

Le ulteriori risposte personali di singoli cittadini non vengono citate singolarmente, ma gli argomenti sollevati sono stati considerati.

La gran parte degli argomenti sono i medesimi sollevati dalle osservazioni già citate precedentemente, tuttavia, a seconda del tipo di ente o associazione, sono stati fatti valere alcuni argomenti in diretta connessione con le proprie peculiarità.

Il Municipio di Giornico, rinnovato per i suoi 4/5 dopo le elezioni comunali del 1996, dopo ampia riflessione conferma di voler accogliere sul proprio territorio un impianto di smaltimento dei rifiuti. Il Municipio di Miglieglia è invece preoccupato in generale per gli oneri che dovranno sobbarcarsi comuni e cittadini per coprire i futuri costi dello smaltimento dei rifiuti. Analoga preoccupazione è del Municipio di Chiasso che riconosce che questo maggior costo può essere di aiuto al Comune di Giornico. Il Municipio di Viganello ritiene inadeguata l’ubicazione di Giornico a causa dei costi eccessivi di trasporto dei rifiuti. I comuni di Chironico, Bodio e Personico, comuni ricorrenti, fanno valere nella sostanza i medesimi argomenti già sollevati in sede ricorsuale.

I partiti politici che hanno partecipato alla consultazione si sono espressi in modo critico in riguardo alla prevista ubicazione dell’impianto di termodistruzione a Giornico.

L’Associazione Traffico e Ambiente, la Società Ticinese per l’Arte e la Natura e il WWF pongon