Rapporto (4659 R) del 8 gennaio 1998

della commissione speciale per l’energia

sul messaggio del 25 giugno 1997 concernente lo stanziamento di un credito di fr. 900’000.- per la completazione dei lavori concernenti il risanamento dei corsi d’acqua soggetti a prelievo in Ticino (deflussi minimi)

1. Energia idroelettrica e deflussi minimi

Il messaggio 4659 del 25 giugno 1997 del Consiglio di Stato si riallaccia all’indubbiamente complessa e sentita tematica dei deflussi minimi per una nuova fase di approfondimento in vista del termine del 1° novembre 2007 in cui dovranno essere realizzate misure di risanamento per corsi d’acqua che attraversano paesaggi e biotopi inclusi in un inventario nazionale o cantonale.

L’importanza del tema esige una ampia comprensione dei molteplici aspetti, ragione per cui si ritiene opportuno ricordare l’istoriato legislativo degli ultimi decenni nella cui logica si inserisce questa richiesta di credito.

1.1 Evoluzione a livello cantonale

Un’ampia esposizione storica della graduale presa di coscienza dell’importanza di adeguati deflussi residuali nei nostri corsi d’acqua è contenuta nel messaggio 2142 del 28 aprile 1976 che propone l’inserimento di un articolo 8bis nella legge cantonale riguardante l’utilizzazione delle acque del 17 maggio 1894 (LUA).

Lo sfruttamento delle acque del Cantone dei primi decenni del secolo è stata caratterizzata dalla costruzione degli impianti della Biaschina, del Ritom, del Piottino e del Lucendro.

Solo nel caso della concessione per lo sfruttamento delle acque del Piottino (Decreto legislativo del 31 maggio 1928), si è per la prima volta avvertita la necessità di garantire un deflusso minimo di 200 l/sec "anche in tempo di massima magra". E’ stato questo l’unico caso di applicazione diretta del’art. 8 della LUA e in particolare: "Nell’atto di concessione saranno determinate le cautele per la tutela dei pubblici interessi... L’atto di concessione determinerà inoltre il quantitativo dell’acqua, il tempo ed il modo della sua estrazione,...".

Fin verso il 1950 l’utilizzazione delle acque ai fini della produzione di energia elettrica non ha quindi posto il problema generale di un deflusso minimo.

Le decisioni sullo sfruttamento delle acque della Valle Maggia (1949) e della Valle di Blenio (1953) sono state accolte con grande favore. Solo più tardi, quando hanno preso reale consistenza i grandi progetti di sfruttamento delle acque della Maggia e della Valle di Blenio, si sono manifestate reazioni negative. Queste erano dovute a una intensità di sfruttamento che molti non avevano immaginato e a una graduale evoluzione nel giudizio sui valori ambientali e in particolare in due sue fondamentali componenti quali l’acqua e il paesaggio.

E’ stato verso il 1960, in occasione della discussione della realizzazione delle opere dello sfruttamento della Maggia del secondo periodo (comprendenti le centrali di Robiei e Bavona), che l’Autorità cantonale ha colto per la prima volta l’occasione per avviare un discorso sul deflusso d’acqua in relazione ai nuovi sfruttamenti idrici.

Il Consiglio di Stato ha quindi affidato un’indagine all’Ufficio federale di economia delle acque. Questi studi, estesi nel frattempo anche alla Valle di Blenio, si sono conclusi nel 1966 e sono stati concretizzati in un cosiddetto "Rapporto dicembre 1966" che proponeva un deflusso minimo nella Bavona e Bignasco di 950 l/sec tutto l’anno e un deflusso minimo ad Olivone di 300 l/sec in estate e 150 l/sec d’inverno.

A titolo sperimentale a partire dal 1° febbraio 1969 vengono immessi 750 l/sec, immissione accompagnata da ulteriori indagini. Queste indagini, unitamente a ulteriori trattative hanno portato a un nuovo accordo basato su un deflusso minimo annuale di 1200 l/sec applicato a partire dal 1° aprile 1973.

Parallelamente, negli anni sessanta, il Consiglio di Stato ha avviato e concluso altri interventi concernenti i corsi d’acqua del Ticino (Stalvedro, Piottino e Biaschina), della Verzasca a Tenero e delle valli di Giumaglio e del Salto. Indagini particolari sono state avviate per la Melezza e l’Isorno, il Piottino e la Morobbia.

L’8 maggio 1974 la Federazione ticinese per l’acquicoltura e la pesca ha trasmesso al Consiglio di Stato un memoriale in cui riportava un dettagliato elenco di richieste di deflussi minimi concernenti i corsi d’acqua del Cantone sfruttati per la produzione di energia idroelettrica. Contemporaneamente preannunciava il lancio di un’iniziativa popolare.

L’iniziativa popolare, dichiarata valida il 19 settembre 1975 avendo raccolto 13’050 firme valide, chiedeva l’introduzione di un nuovo articolo 8bis nella Legge cantonale riguardante l’utilizzazione delle acque. Questo articolo, per quanto non strettamente necessario dal profilo giuridico, dava al Consiglio di Stato il sostegno politico per la sua azione volta ad ottenere adeguati deflussi residuali nei corsi d’acqua del cantone. In quest’ottica, su proposta del Consiglio di Stato, il Gran Consiglio ha adottato il 13 dicembre 1976 il nuovo articolo 8bis.

La concretizzazione della volontà di fissare in modo vincolante con un decreto legislativo i deflussi minimi è già stata avviata nel 1973 con la costituzione di un gruppo di lavoro interdipartimentale che ha rassegnato un voluminoso rapporto nel giugno 1975 con raccomandazioni circa la dotazione di flussi residuali dei corsi d’acqua toccati dallo sfruttamento idroelettrico. Questo rapporto ha incontrato l’opposizione delle Aziende idroelettriche interessate e della Federazione ticinese per l’acquicoltura e la pesca. Sono state pertanto necessarie ulteriori trattative fra le parti per giungere ad una proposta poggiata su di un solido consenso.

Il Consiglio di Stato ha fatto sua la proposta con il messaggio 2584 del 16 febbraio 1982 (completata nei mesi seguenti con le aggiunte 2584A e 2584B). Con decreto legislativo del 4 ottobre 1982 (DL 1982) il Gran Consiglio ha quindi fissato in modo definitivo i deflussi residuali richiesti alle aziende idroelettriche. In particolare le concessionarie sono obbligate a rilasciare le seguenti dotazioni:

1.2 Legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991

Parallelamente all’iter legislativo cantonale, il problema della protezione delle acque in generale e dei deflussi residuali in particolare è stato pure affrontato a livello federale.

La legge federale sull’utilizzazione delle forze idrauliche (LUFI) del 22 dicembre 1916 contiene già alcuni articoli in cui è espressa la volontà del legislatore di proteggere, per quanto possibile, gli interessi che allora si presumeva potessero essere danneggiati dallo sfruttamento dei corsi d’acqua.

In particolare l’articolo 22 prescrive che "le bellezze naturali devono essere possibilmente rispettate e conservate intatte se l’interesse pubblico prevalente lo richiede". Tuttavia l’articolo 22 non è applicabile da parte della Confederazione, visto che il diritto di disporre delle forze idrauliche spetta, in virtù dell’articolo 2 della LUFI, ai Cantoni. La legislazione federale a questo punto si è dimostrata insufficiente.

Vari atti parlamentari federali hanno quindi portato all’adozione di un nuovo articolo costituzionale 24 bis), definitivamente sancito con l’approvazione popolare nella votazione del 7 dicembre 1975. Questo nuovo disposto costituzionale dà alla Confederazione lo strumento per stabilire in via legislativa principi consoni all’interesse generale sulla "conservazione e lo sfruttamento delle risorse idriche per l’approvvigionamento in acque potabili ... e l’utilizzazione delle acque per la produzione energetica". La Confederazione è inoltre abilitata a emanare disposizioni sulla "protezione delle acque superficiali e sotterranee dall’inquinamento e la conservazione di adeguati deflussi minimi".

Sulla base di questo nuovo articolo 24 bis della Costituzione federale, l’Assemblea federale il 24 gennaio 1991 ha decretato la Legge federale sulla protezione delle acque (LPAc). Questa legge è entrata in vigore il 1° novembre 1992.

Il capitolo 2 (art. 29-36) è dedicato al "mantenimento di adeguati deflussi residuali". Il deflusso residuale non può in alcun modo essere inferiore ad un deflusso minimo stabilito nella legge stessa. Il deflusso minimo si basa sulla portata raggiunta o superata nel corso d’acqua per almeno 347 giorni all’anno e definita come Q₃₄₇ (Art. 31). In alcuni casi sono ammesse eccezioni (Art. 32). La legge stabilisce inoltre come l’Autorità deve effettuare la ponderazione degli interessi e favore e contro il prelievo dell’acqua e quindi stabilire se e in che misura aumentare i deflussi minimi (Art. 33).

Nel nostro Cantone questi disposti sono stati messi in pratica per la prima volta in occasione del rilascio della concessione di sfruttamento delle forze idriche del Ticinetto (vedi rapporto della Commissione speciale dell’energia 4448R del 27 marzo 1996 e dibattito in Gran Consiglio del 12 maggio 1996).

Per impianti idroelettrici esistenti valgono le disposizioni transitorie a proposito del risanamento delle concessioni in vigore.

L’articolo 80 stabilisce nel primo capoverso la necessità di un risanamento del corso d’acqua a valle del prelievo, nella misura in cui non si arrechi ai diritti esistenti di sfruttamento delle acque un pregiudizio tale da giustificare il versamento di un’indennità. Il secondo capoverso impone all’Autorità di ordinare misure di risanamento supplementari per i corsi d’acqua che attraversano paesaggi o biotopi inclusi in un inventario nazionale o cantonale. La procedura di accertamento dell’obbligo di indennizzo e la determinazione dell’ammontare dell’indennizzo sono disciplinati dalla legge federale sull’espropriazione.

L’Autorità veglia affinché le misure di risanamento siano concluse entro 15 anni a contare dall’entrata in vigore della legge (Art. 81). Questo termine viene quindi a cadere il 1° novembre del 2007.

L’articolo 82 prescrive che i Cantoni devono dotarsi di un inventario dei prelievi d’acqua esistenti. Devono inoltre valutare i prelievi elencati nell’inventario e decidere se e in qual misura un risanamento sia necessario. I risultati devono essere menzionati in un rapporto che deve pure indicare le misure di risanamento necessarie. L’inventario deve essere inoltrato alla Confederazione entro 2 anni dall’entrata in vigore della legge (1° novembre 1994) e il rapporto entro 5 anni (1° novembre 1997).

1.3 Azione legale delle OFIMA e OFIBLE e transazione giudiziale del 6 settembre 1996

A seguito delle decisioni del Gran Consiglio del 1982, le Officine idroelettriche della Maggia (OFIMA) hanno promosso un’azione di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale, con cui hanno chiesto (3/5 ottobre 1983) che il Cantone Ticino venga condannato a prestare la piena indennità per le limitazioni imposte all’utilizzazione delle forze idriche alle prese di Cambleo e di S. Carlo in Val Bavona. Le OFIMA hanno per contro rinunciato a domandare indennità per i deflussi fissati alla presa di Brontallo, alla confluenza Maggia-Bavona, alla diga di Palagnedra ed alla presa di Mosogno.

Nella sua risposta, il Consiglio di Stato ha concluso l’inammissibilità di tale azione. Tuttavia il Tribunale federale in una sentenza parziale del 13 luglio 1988, ha respinto la tesi del Cantone, dando quindi inizio all’esame del merito.

L’entrata in vigore della già citata Legge federale sulla protezione delle acque ha modificato parzialmente i parametri della vertenza.

Il Dipartimento del territorio, agendo su istruzione preventiva del Consiglio di Stato ha deciso con risoluzione 31 gennaio 1995 che i corsi d’acqua in discussione debbono essere risanati ai sensi degli art. 80 segg. LPAc, non essendo sufficienti i provvedimenti definiti con il DL 1982, dei quali dovrà tuttavia essere tenuto conto.

Questa decisione è stata impugnata dalle OFIMA con ricorso di diritto amministrativo del 3/6 marzo 1995, chiedendo al Tribunale federale di annullarla e di accertare che non incombe loro alcun obbligo di risanamento ai sensi degli art. 80 segg. LPAC.

Dopo il rituale scambio di allegati, si è arrivati a una composizione bonale della vertenza, formalizzata il 6 settembre 1996 con una transazione giudiziale.

In questa transazione, le parti convengono che

La transazione regola inoltre le modalità di indennizzo.

I termini dell’accordo prevedono pure una fase intermedia sperimentale. Le sperimentazioni indispensabili per l’allestimento del rapporto richiesto, imporranno pure delle riduzioni temporanee dei prelievi. Le perdite di energia saranno sopportate dalle parti nella misura del 50%; la parte a carico del Cantone sarà indennizzata alle OFIMA mediante forniture di energia secondo modalità che saranno stabilite tra la direzione delle OFIMA e l’Autorità cantonale competente.

La transazione giudiziale pone fine al litigio fra il Cantone e le OFIMA; di conseguenza l’azione di diritto amministrativo del 3/5 ottobre 1993 e il ricorso di diritto amministrativo del 3/6 marzo 1995 vengono stralciati dai ruoli.

2. Effetti per il Cantone della Legge federale sulla protezione delle acque

2.1 Gruppo di Lavoro interdipartimentale

Il Consiglio di Stato ha deciso l’istituzione di un nuovo Gruppo di lavoro interdipartimentale e interdisciplinare per dare seguito alle disposizioni della LPAc e alle decisioni del 31 gennaio 1995 del Dipartimento del Territorio.

A questo Gruppo di lavoro, diretto dal Dottor Moreno Celio sono stati affidati i seguenti compiti prioritari:

E’ opportuno rilevare che un impulso notevole al progresso di questi lavori è stato dato da una collaboratrice scientifica, assunta con la forma del mandato esterno per il periodo 2.96-12.97. La richiesta di credito in esame prevede l’estensione del mandato per il periodo 1998-2002.

Vi è da rilevare che questa forma di assunzione, che in pratica equivale ad un impiego all’80% ma strettamente legato a questo specifico progetto, è molto conosciuta a livello universitario. Infatti, in questi ambiti, le assunzioni dipendono strettamente dai progetti di ricerca approvati e decadono automaticamente con la conclusione del progetto. La forma di assunzione proposta ben si addice al compito assegnato ed è ben definito sia negli obiettivi che nel tempo.

2.2 Necessità di uno studio per stabilire le esigenze di protezione della natura

L’aspetto quantitativo del progetto di risanamento ha potuto essere concluso con la consegna dell’inventario dei prelievi all’Autorità federale nel corso del 1996. I dati quantitativi dell’inventario costituiscono senza dubbio una base importante per le misure di risanamento secondo l’art. 80 cpv 1 LPAc.

Il messaggio del Consiglio di Stato illustra che gli studi preliminari effettuati nell’ambito del contenzioso OFIMA/OFIBLE hanno permesso di evidenziare quattro elementi fondamentali:

Proprio in relazione a questo ultimo punto è necessario uno studio sulle componenti naturali e l’influsso dei deflussi sulle specie animali e vegetali presenti in zone particolarmente delicate. In questo ambito si tratta di stabilire quale è il deflusso necessario per salvaguardare specie particolarmente minacciate o caratteristiche.

Questo studio riveste anche una particolare importanza nell’ottica della transazione giudiziale concordata il 6 settembre 1996 fra il Cantone e le OFIMA e rappresenta una parte rilevante dell’accordo. Infatti, proprio nell’ottica di questo studio, sono state fissate le modalità per le sperimentazioni.

Per la ponderazione degli interessi socioeconomici in gioco, è quindi necessario accompagnare lo studio sulle componenti naturali con uno studio socioeconomico.

2.3 Concorsi e mandati

Saggiamente, prima di intraprendere studi eccessivamente onerosi senza garanzia di ottenere risultati realmente apprezzabili, vista la particolarità e l’unicità di studi di questo tipo, il Consiglio di Stato ha dapprima attribuito un mandato preliminare a tre Studi specializzati del Cantone.

Il messaggio illustra ampiamente l’esito di questo concorso di idee collegato con una valutazione dei costi e la rinuncia a proseguire su questa strada, visti i costi prospettati e collegati con la mancanza di una garanzia sicura che l’aspetto naturalistico venga effettivamente descritto e coperto in funzione della definizione di adeguati deflussi residuali.

Il Consiglio di Stato si è quindi orientato verso un’altra direzione.

Sotto la conduzione dell’Istituto federale per l’approvvigionamento, la depurazione e la protezione delle acque (EAWAG) e del Politecnico federale di Zurigo (ETHZ) in collaborazione con l’Ufficio Federale dell’Ambiente, delle Foreste e del Paesaggio (UFAFP) viene condotto un progetto di ricerca intitolato "Ökostrom" (che potrebbe essere tradotto con "Ecocorrente"). Dovrebbe diventare il marchio di corrente elettrica prodotta in modo particolarmente ecologico, non solo perché la corrente idroelettrica è energia rinnovabile, ma perché viene prodotta in modo rispettoso per le componenti naturali toccate dal prelievo d’acqua. Il progetto di ricerca vuole quindi chiarire quali criteri devono essere soddisfatti affinché il marchio di qualità "Ökostrom" possa essere rilasciato ad un’azienda idroelettrica.

Grazie anche all’iniziativa del Gruppo di lavoro interdipartimentale, il gruppo di ricerca dell’EAWAG ha scelto il Brenno e la Val di Blenio per l’esecuzione delle sperimentazioni pratiche collegate agli studi per la definizione di criteri effettivamente conseguibili da parte delle aziende, ma efficaci nei confronti dell’ambiente.

Una parte importante degli studi necessari al Cantone collimano quindi con il progetto federale "Ökostrom" e vengono finanziati dalle istituzioni promotrici. Da parte del Cantone è però necessario un accompagnamento del progetto. Per questa funzione è prevista la collaboratrice scientifica già menzionata precedentemente.

Rimane scoperto lo studio degli aspetti socio-economici che il Consiglio di Stato prevede di affidare al Prof. Massimo Filippini, della Facoltà di economia dell’Università della Svizzera Italiana.

Per completare il rapporto sulle misure di risanamento saranno necessarie alcune perizie settoriali, quali complementi allo studio dell’EAWAG, in particolare gli aspetti biologici non previsti dal progetto federale.

La tempistica del progetto dell’EAWAG prevede un inizio del progetto di ricerca nel gennaio-febbraio del 1998, in modo che possa essere sfruttata la stagione primaverile, particolarmente favorevole per l’osservazione dello sviluppo di specie animali e vegetali.

2.1 Conseguenze finanziarie

Il messaggio in esame prevede una spesa complessiva di Fr. 900’000.- per un progetto di ricerca della durata di circa 5 anni. Il risultato, come già evidenziato, sarà un rapporto dettagliato sulle misure di risanamento necessarie oltre a quelle già in vigore dal 1982.

Il Consiglio di Stato prima e il Gran Consiglio poi dovranno avere tutti gli elementi necessari per decidere, con conoscenza di tutte le conseguenze, le misure di risanamento supplementari dei corsi d’acqua. Conseguenze che, come stabilito in sede di transazione giudiziale, saranno finanziarie e che, a seconda dei provvedimenti necessari, potranno essere importanti.

Val la pena rilevare come il Gran Consiglio dovrà chinarsi sulla definizione degli eventuali nuovi deflussi residuali, in quanto si dovranno modificare le concessioni per lo sfruttamento delle acque, competenza riservata dalla LUA al Gran Consiglio.

I costi dell’energia persa per le sperimentazioni verosimilmente verranno sopportati tramite l’AET con la rinuncia di un equivalente quantitativo di energia. Allo stato attuale del progetto non è possibile quantificare questo costo che potrebbe essere dell’ordine di grandezza di qualche decina di migliaia di franchi.Questo costo non è compreso nella richiesta di credito.

3. Valutazione della Commissione

La Commissione speciale dell’Energia ha preso conoscenza degli sviluppi sul fronte dei deflussi minimi negli ultimi quindici anni.

In questi 15 anni sono stati consolidati i deflussi residuali stabiliti nel DL 1982. La Commissione prende atto con soddisfazione che la vertenza giudiziaria fra il Cantone e le OFIMA scaturita a seguito di questa decisione è stata composta bonalmente e che, per quanto riguarda i deflussi stabiliti nel DL 1982, non ci sono state conseguenze finanziarie per il Cantone, salvo le spese giudiziarie e legali.

Secondo i parametri di valutazione attuali si ritiene molto più difficile evitare conseguenze finanziarie per le ulteriori misure di risanamento, se dovessero risultare necessarie. La delicatezza della trattativa impone quindi uno studio accurato delle misure da imporre alle aziende concessionarie.

Certo che oggi la tendenza di liberalizzazione impone di comprimere i costi di produzione per offrire energia sempre più a buon mercato. Una tendenza che è in contrasto con i costi supplementari generati da esigenze ambientali.

Resta la speranza che l’atteggiamento della popolazione (e in ultima analisi del consumatore di corrente elettrica) si muova in direzione di una ancora maggiore sensibilità ecologica, tale da preferire corrente elettrica prodotta ecologicamente e eventualmente con un costo maggiore. In questo caso la valutazione degli eventuali indennizzi per le ulteriori misure di risanamento potrebbe essere completamente diversa dai metri di giudizio attuali.

La Commissione saluta positivamente il modo di procedere scelto dal Consiglio di Stato che unisce gli sforzi cantonali a quelli di un progetto di ricerca federale. Del resto, il Cantone Ticino ha da tempo assunto un ruolo di precursore nel campo dei deflussi residuali, sia dal punto legislativo che da quello pratico.

Gli studi necessari alla messa in vigore nel 2007 delle definitive misure concernenti i deflussi residuali sono quindi un atto dovuto per porre definitivamente termine ad una questione che, come si è visto, è sul tappeto sin dagli anni sessanta.

In questo modo si terrà conto della sensibilità storica della popolazione del Cantone nei confronti di due fondamentali componenti del proprio territorio: l’acqua e il paesaggio.

La Commissione speciale per l’energia, dopo aver esaminato gli atti relativi al messaggio 4659 del 25 giugno 1997, raccomanda al Gran Consiglio di approvare il disegno di decreto legislativo come proposto dal Consiglio di Stato.

Per la Commissione speciale dell’energia:

Thomas Arn, relatore