Rapporto (4831 R) del 19 ottobre 2000

sul messaggio 4831 del 22 dicembre 1998 la modifica della Legge cantonale di applicazione della Legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LaLPT) &endash; procedura di approvazione del Piano direttore cantonale.

1. Introduzione

Con la prospettata modifica della LaLPT il Consiglio di Stato si prefigge di semplificare la procedura di adozione delle schede di coordinamento del Piano direttore cantonale con lo scopo di raggiungere alcuni obiettivi:

• Velocizzazione della procedura di approvazione (guadagno sistematico di alcuni mesi per ogni scheda)
• Le schede ritorneranno ad essere uno strumento di "coordinamento a monte" dei conflitti sul territorio per evitare concomitanze procedurali con fasi pianificatorie susseguenti (ad es. piani generali)
• Si potrà di nuovo dar respiro e la dovuta importanza a quello che è un elemento cardine della pianificazione direttrice: la partecipazione democratica della popolazione.

La divisione delle competenze fra Consiglio di Stato e Gran Consiglio nel messaggio è vista nel modo seguente:

In quest’ottica il Consiglio di Stato ritiene che competa al Gran Consiglio di fissare i fondamenti del PD (obiettivi) ed al Consiglio di Stato di gestire l’operatività con l’adozione delle schede di coordinamento.

2. Retrospettiva storica

La Legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio (LaLPT) del 23 maggio 1990 costituisce la base legale del Piano Direttore cantonale. Già allora, al momento dell'approvazione della legge, è stata discussa la necessità di maggiori competenze decisionali al parlamento in riguardo all'approvazione delle schede di coordinamento del Piano Direttore. Si è infine giunti al compromesso di individuare una serie di schede di categoria dato acquisito, giudicate politicamente di peso, che vennero definite di "eminente interesse cantonale" e per le quali il Gran Consiglio aveva avocato a sé una doppia competenza di approvazione ed evasione dei ricorsi. Per le "altre" schede di categoria dato acquisito il Gran Consiglio fungeva da autorità ricorsuale.

In seguito, nel 1995, dopo aver approvato il nuovo Piano Direttore cantonale, il parlamento ha aderito ad una prima semplificazione procedurale, eliminando la suddivisione di schede "di eminente interesse cantonale" e "altre" schede, mantenendo il Gran Consiglio quale autorità ricorsuale per tutti gli aggiornamenti futuri del Piano Direttore.

Ciononostante quasi tutte le schede adottate dal Consiglio di Stato sono approdate in parlamento per l'evasione di uno o più ricorsi, come risulta dalla seguente tabella di tutte le schede di coordinamento di categoria dato acquisito adottate dal CdS dopo l'approvazione del Piano direttore cantonale del 1992:

Scheda numero	Oggetto	Adozione CdS	Esame CdS e commissione	Stato della procedura
7.4	Innalzamento del bacino idroelettrico del Luzzone	15.6.1994		Approvata senza ricorsi
9.24	Campi da golf di interesse regionale (Dalpe)	15.6.1994		Approvata senza ricorsi
5.11	Discarica reattore in esercizio in località della Monda di Nivo	15.6.1994	M 4473 21.11.95 R 4473 29.11.96	Ricorsi evasi dal GC 16.12.96
12.23	Piano dei trasporti del Luganese (PTL)	31.5.1994	M 4473 21.12.95 R 4473 19.2.97	Ricorsi evasi dal GC 12.3.97
9.23	Campi da golf di interesse cantonale	15.2.1995	M 4495 27.2.96 R 4495 19.2.97	Ricorsi evasi dal GC 12.3.97
5.9	Impianto di termodistruzione dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili	17.7.1995	M 4514 17.4.96 R 21.1.97	Ricorsi evasi dal GC 4.2.97
5.10	Attribuzione dei gradi di sensibilità art. 43 OIF	17.7.1995		Scheda revocata da CdS il 17.2.1998
5.12	Acque meteoriche, ammissibilità della loro dispersione al suolo	17.7.1995		Scheda revocata da CdS il 17.2.1998
12.16	Strada principale Biasca - Lucomagno	17.7.1995	M 4786 8.9.98 R 4786 15.1.99	Ricorsi evasi dal GC 2.2.99
12.26	Nuovo allacciamento autostradale alla N2 in territorio di Bodio	17.7.1995	M 4514 17.4.96 R 21.1.97	Ricorsi evasi dal GC 4.2.97
8.4	Insediamenti d'importanza nazionale (ISOS)	17.7.1995	M 4786 8.9.98 R 4786 14.10.99	Ricorsi evasi dal GC 9.11.99
8.5	Paesaggi con edifici e impianti degni di protezione	24.10.1995	M 4537 29.5.96 R 4537 21.10.98	Ricorsi evasi dal GC 11.11.98
9.27	Campi da golf d'interesse cantonale	1.7.1997		Seguito della decisione del GC
5.9	Impianto di termodistruzione dei rifiuti solidi urbani ed assimilabili	19.12.1997	M 4750 19.5.98 R 4750 18.9.98	Ricorsi evasi dal GC 8.10.98

Scheda numero	Oggetto	Adozione CdS	Esame CdS e commissione	Stato della procedura
5.8	Stazioni di trasbordo per rifiuti solidi urbani e assimilabili	19.12.1997	M 4750 19.5.98 R 4750 18.9.98	Ricorsi evasi dal GC 8.10.98
12.23	Piano dei trasporti del Luganese (PTL)	19.12.1997	M 4774 7.7.98 R 4774 11.9.98	Ricorsi evasi dal GC 8.10.98
13.2	Nuovo poligono di tiro del Monte Ceneri	20.10.1998	M 5039 26.9.00	Esame commissione pianificazione
12.23	Piano dei trasporti del Luganese (PTL)	25.11.1998	M 4921 15.9.99	Ricorsi pendenti Messaggio sospeso
12.22	Piano dei trasporti del Bellinzonese	26.1.1999	M 4905 6.7.99	Ricorso ritirato
12.27	Itinerari ciclabili d'importanza nazionale	16.6.1999	M 5026 11.7.00	Esame commissione pianificazione
12.1	AlpTransit	6.7.1999		Ricorsi pendenti

Legenda: M: Messaggio Consiglio di Stato contenente le osservazioni ai ricorsi.
R: Rapporto della commissione della pianificazione con proposta di decisione al Gran Consiglio.

La tabella è stata rielaborata e rappresentata graficamente per ottenere informazioni quantitative sulla durata delle procedure di approvazione delle schede. Dal momento dell'adozione della scheda da parte del Consiglio di Stato, il tempo necessario per la preparazione, la pubblicazione (30 giorni stabiliti nella legge) e il termine di ricorso (30 giorni per legge) ammonta a circa 90 giorni.

Il tempo trascorso per la formulazione delle osservazioni ai ricorsi da parte del CdS è molto variabile. In media sono stati impiegati circa 15 mesi, anche se vi sono differenze importanti fra un caso e l'altro (minimo: 65 giorni, massimo: ca 3 anni).

L'esame da parte del Gran Consiglio ha una durata media di circa 11 mesi. Anche in questo caso si osservano differenze vistose: da un minimo di 93 giorni ad un massimo di 2.5 anni.

L'aspetto meno confortante di questa analisi è la durata complessiva della procedura di adozione delle schede: a partire dal momento in cui una scheda è stata decisa dal Consiglio di Stato alla sua adozione definitiva (indipendentemente dal modo con cui si è giunti a questo punto) sono trascorsi in media due anni. A questo tempo va inoltre aggiunto il tempo necessario per la ratifica delle schede da parte delle autorità federali.

Rappresentazione grafica della durata della procedura di approvazione delle schede di coordinamento di categoria dato acquisito. La parte di colonna in basso rappresenta la parte di procedura fra l'adozione da parte del CdS e il termine di ricorso. La parte mediana corrisponde al tempo impiegato dal CdS a formulare le sue osservazioni. Infine, la parte in alto corrisponde al tempo utilizzato dal Gran Consiglio per evadere i ricorsi.

Questa analisi mostra chiaramente come gli intendimenti del parlamento concretizzati con la modifica legislativa del 1995 non siano stati raggiunti. Allora si è cercato di velocizzare la procedura, dando la competenza di adottare le schede di categoria dato acquisito al Consiglio di Stato. È stato mantenuto il ricorso al Gran Consiglio per coinvolgere, in casi eccezionali, il parlamento qualora non si sia raggiunto il consenso fra le parti in causa. La realtà ha mostrato che solo in due occasioni su 21 non siano stati interposti ricorsi. Due schede sono state revocate, in un caso i ricorsi ritirati, per cui il Gran Consiglio ha dovuto materialmente pronunciarsi (o dovrà prossimamente) in 16 casi. L'eccezione è diventata la regola.

I contenuti delle schede di coordinamento hanno subito un'evoluzione durante questi anni di gestione ordinaria del Piano Direttore. Da singole schede concernenti singoli e precisi oggetti, ma sempre inseriti negli obiettivi pianificatori originali (ad esempio: innalzamento della diga del Luzzone, oppure i campi da golf di interesse cantonale e regionale), si è passati a forme di coordinamento molto più complesse che implicano la definizione di nuovi e veri e propri obiettivi pianificatori, seppure di carattere particolare (ad esempio: pianificazione comprensoriale Piano di Magadino). In questi casi le rappresentazioni grafiche sono degli strumenti di illustrazione degli obiettivi pianificatori descritti nelle complesse schede.

Dal punto di vista quantitativo, contro le 21 schede di coordinamento in esame sono stati interposti 58 ricorsi, di cui 25 sono stati parzialmente o totalmente accolti. Fatte salve le schede in cui non è stato necessario un giudizio, sono stati accolti i ricorsi concernenti 7 schede di coordinamento, mentre sono stati respinti i ricorsi di 6 schede. Da questa analisi si può constatare come i ricorsi costituiscano un importante strumento dei comuni per manifestare eventuali disaccordi con l'autorità cantonale in materia di pianificazione del territorio.

 3. Inserimento del PD in un contesto più ampio

Fra le linee d'azione della legislatura contenute nel "Rapporto al Gran Consiglio sulle Linee Direttive e sul Piano Finanziario 2000-2003 dell'ottobre 1999", si può notare che il Consiglio di Stato ha posto fra gli obiettivi per la legislatura l'adeguamento degli strumenti programmatici ed organizzativi del territorio. Dapprima il Consiglio di Stato ritiene indispensabile un aggiornamento del Rapporto sugli indirizzi. Parallelamente si impone pure una rilettura approfondita ed una revisione del Piano direttore cantonale. Inoltre viene postulata "una riformulazione della legge che regge l'esercizio della disciplina della pianificazione del territorio (LaLPT), tendendo al massimo snellimento delle procedure, senza sacrificare la democraticità delle scelte."

Il prerequisito per la partenza del nuovo Piano Direttore è dunque rappresentato dal nuovo "Rapporto sugli indirizzi" che dovrebbe sostituire quello del 1982, giudicato non più attuale. Il "Rapporto sugli indirizzi" dovrebbe fissare in termini globali l'indirizzo socio-economico e territoriale. Esso deve tracciare le linee generali della politica, per migliorare la qualità di vita dei cittadini e rafforzare il Cantone per reggere la concorrenza delle regioni circostanti.

Recentemente Il Gran Consiglio ha approvato un credito quadro di 2.2 milioni per le spese di gestione del Piano direttore cantonale durante gli anni 1999-2002. In sede di approvazione di questo messaggio sono pure state sollevate alcune considerazioni di principio sull'importanza dello strumento di gestione del territorio. È stata sottolineata, anche da parte del Consiglio di Stato, l'importanza anticipatrice e strategica dello strumento del Piano Direttore per la gestione del territorio cantonale.

Nel messaggio in questione si illustrano pure le schede riferite a singoli oggetti e le schede comprensoriali attualmente in fase di allestimento e quelle progettate nell'immediato futuro.

Fra le schede di singoli oggetti si notano come particolarmente importanti in chiave di scelte politiche e quindi probabilmente soggette a ampio dibattito:

Altre schede, apparentemente meno spettacolari, ma altrettanto importanti per lo sviluppo del nostro territorio, e quindi non necessariamente senza dibattito politico, sono:9.x Comprensori con funzione ricreativa e turistica

9.15 Infrastrutture portuali

- Ex aerodromo militare di Ambrì

10.2 Comprensori con abitati tradizionalmente dispersivi interessati dall'esodo

13.x Poligoni di tiro del Monte Ceneri e Losone

La vera novità dello strumento del Piano Direttore è rappresentato dalle pianificazioni comprensoriali che sono la concretizzazione della pianificazione sovracomunale. Pur limitandosi all'essenziale, questi piani permettono di coordinare fra loro i piani regolatori comunali che sempre più spesso interagiscono fra di loro, chiamando una coordinazione a monte, oggi assente.

I piani comprensoriali attualmente in elaborazione e/o previsti per il futuro sono:

• pianificazione comprensoriale A (Piano di Magadino)
• pianificazione comprensoriale B (Fondo Vallemaggia)
• pianificazione comprensoriale C (Valle Verzasca)
• pianificazione comprensoriale D (Piano della Stampa)
• concetto d'organizzazione territoriale del Mendrisiotto
• concetto d'organizzazione territoriale dell'agglomerato Bellinzonese
• concetto d'organizzazione territoriale dell'agglomerato Locarnese
• concetto d'organizzazione territoriale del polo regionale di Biasca nel contesto della RTV, segnatamente della Riviera
• concetto d'organizzazione territoriale dell'agglomerato Luganese e relativo Piano dei trasporti dell'agglomerato

4. Il nuovo Piano Direttore

Il messaggio in esame indica che la proposta di modifica della legge è inserita in un progetto, ben più ampio, denominato "PD 2000" e suddiviso in "tre momenti principali:

1) l'aggiornamento tecnico del Piano direttore

2) la semplificazione delle procedure del Piano direttore

3) la revisione globale del Piano direttore"

A mente del Consiglio di Stato i tre momenti formano sì l'intero progetto "PD 2000", "ma la loro attuazione avviene in tempi diversi e in modo indipendente l'uno dall'altro".

La commissione non concorda con questa impostazione: in particolare i tre elementi non possono essere considerati in modo indipendente l'uno dall'altro. È necessario considerare l'interazione fra i singoli elementi del progetto. In particolare non è possibile decidere una semplificazione delle procedure del Piano direttore senza conoscerne il suo futuro contenuto.

In questo senso, la commissione ha voluto conoscere, almeno parzialmente, esempi concreti della direzione preconizzata dal Consiglio di Stato. Questa informazione, se non vaghi principi generali, non è giunta alla commissione.

La commissione ritiene di fondamentale importanza la revisione globale del Piano direttore. In effetti, per quanto il primo Piano direttore rispondesse alle esigenze degli anni '90, le numerose modifiche puntuali lo hanno reso troppo dettagliato. Questo grado di dettaglio richiede, a sua volta, sempre più numerosi aggiornamenti, rendendo più dettagliato ancora il Piano. Occorre interrompere questa spirale, e riportare il Piano direttore a strumento dello sviluppo del Cantone nei primi decenni del 2000.

Occorre inoltre sottolineare che con un grado di dettaglio troppo alto, il Piano direttore rischia, se non lo è già diventato, di diventare un grande Piano regolatore cantonale, che non è affatto il suo scopo.

In questo senso è spiacevole dover constatare che, malgrado le numerose dichiarazioni di intenti, il Consiglio di Stato non abbia ancora indicato al parlamento tempi e modi dell'attuazione di questo importante progetto, malgrado la sua realizzazione sia indicata come prioritaria nelle "Linee direttive 2000-2003".

Proprio verso la fine dell'esame di questo messaggio, nell'ottobre 2000, il Consiglio di Stato ha trasmesso alla scrivente commissione un rapporto con il quale un gruppo di lavoro interdipartimentale (DT e DFE) indica al Consiglio di Stato gli intendimenti in merito all'impostazione da dare alla revisione del Piano direttore cantonale.

La struttura del rapporto può essere evidenziata dai titoli dei cinque capitoli:

1. Presentazione e modo di procedere
2. Analisi del materiale raccolto
3. Aspetti generali della revisione del PD ticinese
4. Problemi operativi e ricerca delle soluzioni
5. Organizzazione dei lavori di revisione del PD

In conclusione, il rapporto formula al Consiglio di Stato alcuni quesiti sull'impostazione generale e sulle risorse da dedicare allo sviluppo del nuovo Piano Direttore cantonale. Sui quesiti conclusivi, per evidenti ragioni di separazione dei poteri, la nostra commissione, in questa sede, non vuole e non può esprimersi.

Tuttavia, essendo l'interesse concentrato su come il nuovo Piano direttore sarà strutturato, la commissione ha voluto verificare come la suddivisione di contenuti fra obiettivi pianificatori e schede di coordinamento sia prevista dal nuovo Piano direttore. In questo senso il documento non dà risposta.

In merito all'operatività del PD, il documento si esprime anche a proposito della lunghezza delle procedure. Testualmente, il gruppo di lavoro afferma che "l'eliminazione della fase ricorsuale innanzi al Gran Consiglio, per quanto attiene all'adozione delle schede di coordinamento, potrebbe rendere il PD uno strumento più attivo dell'espressione delle volontà politiche, ma anche più duttile e più facilmente aggiornabile per recepire con tempestività gli impulsi e i cambiamenti sempre più rapidi della società civile". Su questo punto si ritornerà nel seguito di questo rapporto.

5. Situazione negli altri cantoni

Duranti i lavori commissionali è sorta la domanda di come sia la situazione negli altri Cantoni svizzeri. In effetti la legislazione federale lascia ampia libertà ai Cantoni di organizzare la procedura di approvazione del Piano Direttore, fermo restando che un punto cardine valido per tutti è la procedura di informazione e partecipazione.

È stata quindi effettuata una ricerca sistematica in tutti i cantoni e semicantoni svizzeri. Prima fonte di informazione sono stati i siti internet dei cantoni. Questa fonte di informazione ha permesso di raccogliere l'informazione in oltre la metà dei Cantoni. Spesso è stato possibile accedere direttamente alla raccolta sistematica delle leggi. In altri casi la procedura è spiegata nelle pagine Web degli uffici cantonali di pianificazione. In due casi è stato possibile accedere ai Piani Direttori cantonali in consultazione con l'invito a formulare osservazioni. Per i rimanenti cantoni è stata utile la pubblicazione di Schürmann. Nei casi in cui nessuna fonte accessibile pubblicamente ha potuto fornire esplicita risposta, è stata richiesta un'informazione diretta ai competenti servizi cantonali.

Nel frattempo l'Ufficio federale delle pianificazione ha inserito nel proprio sito internet le schede riassuntive di ogni cantone con indicata l'attuale procedura di approvazione del Piano direttore cantonale. Inoltre è indicato lo stato dell'elaborazione del Piano Direttore in ogni Cantone.

Il risultato dell'inchiesta è rappresentato schematicamente nella seguente tabella:

Cantone	Approva-zione PD	Data PD attuale	Base giuridica	Osservazioni
AG	GC	1998 (2)	Gesetz über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19.1.1993 (Ausgabe 30.4.1999), §9 Abs. 4.	GC approva tutti i documenti componenti il PD
AI	GC	1987 (1)	Kantonales Baugesetz vom 28.4.1985 (nachtrag Juli 1995), Art. 9 Abs. 1
AR	GC	1987 (1)	Gesetz über die Einführung des Bundesgesetzes über die Raumplanung (EG zum RPG) vom 28. April 1985, Art. 9 Abs. 1.
BE	CdS	1987 (1)	Baugesetz (BauG vom 9. Juni 1985 (Ausgabe 1.1.1998), Art. 104, Abs. 4	Ampia consultazione, elaborazione da parte delle regioni.
BL	GC *	1989 (1)	Kantonales Raumplanungs- und Baugesetz (RBG) vom 8.1.1998 (Ausgabe 1.1.1999, § 11, Abs. 2	Decisione del GC sottoposta a referendum facoltativo
BS	CdS	1986 (1)	Verordnung betreffend die Einführung des Bundesgesetzes über die Ramplanung vom 22.6.1979 (Ausgabe 1.10.1994), § 7, Abs. 2.	Con rapporto di una commissione della pianificazione nominata dal CdS

Cantone	Approva-zione PD	Data PD attuale	Base giuridica	Osservazioni
GL	GC	1989 (1)	Kantonales Raumplanungs- und Baugesetz vom 1.5.1988, Art. 6, Abs. 4
GR	CdS	1982 (1)	Raumplanungsgesetz vom 20.5.1973 (Ausgabe 30.6.1998), Art. 46.	Il Piano direttore è basato sulle basi elaborate dai comuni
LU	GC	1998 (2)	Kantonales Planungs- und Baugesetz vom 7.3.1989 (Ausgabe 1.1.1997), §7 Abs. 2.	Approvazione PD da parte della commissione del GC 27.11.1998
NW	GC	1986 (1)	Gesetz über die Raumplanung und das Öffentliche Baurecht (Baugesetz) vom 24.4.1988, Art. 18 Abs. 1
OW	GC	1987 (1)	Baugesetz vom 12.6.1994, Art. 3.
SG	CdS	1990 (1)	Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Baugesetz) vom 6.6.1972 (Ausgabe Juni 1997), Art. 43 Abs. 1.	Gran Consiglio era competente in passato, ora non ha più competenze.
SH	GC	1987 (1)	Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht im Kanton Schaffhausen (Baugesetz) vom 1.12.1997 (Ausgabe 1.1.1999), Art. 4 Abs. 1.
SO	CdS	1986 (1)	Planungs- und Baugesetz vom 3.12.1978 (Ausgabe 30.6.1998), § 64 Abs. 1	CdS sottopone a GC il progetto di PD per conoscenza
SZ	CdS	1986 (1)	Vollzugsverordnung vom 2.12.1997 zum Planungs- und Baugesetz vom 14.5.1987 (Ausgabe 31.1.1998), § 4 Abs. 1.
TG	GC	1997 (2)	Kantonales Planungs- und Baugesetz vom 16.8.1995 (Ausgabe 2/96), § 8, § 34.	Anche singoli oggetti
UR	CdS	1985 (1)	Baugesetz des Kantons Uri vom 10.5.1970 (Ausgabe Mai 1997), Art. 42c Abs. 1.
ZG	GC	1988 (1)	Planungs- und Baugesetz (PBG) des Kantons Zug vom 26.11.1998, § 2, Abs. 2.	Il parlamento approva o rimanda il PD senza possibilità di modifiche
ZH	GC	1996 (2)	Planungs- und Baugesetz vom 7.9.1975 (Ausgabe 1.10.1998) § 32.	CdS approva i PD regionali (stessi contenuti del PD, ma è possibile specificare e precisare meglio alcuni dettagli)
FR	GC/CdS	1990 (1)	Raumplanungs- und Baugesetz vom 9.5.1983 (Ausgabe 1.1.1995), Art. 20 Abs. 1.	Idee direttrici e obiettivi pianificatori: GC, PD per informazione al GC e approvato dal CdS
GE	GC	1991 (1)	Loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4.6.1987 (édition 6.2.1998), Art. 8 par. 3.

Cantone	Approva-zione PD	Data PD attuale	Base giuridica	Osservazioni
JU	GC	1991 (1)	Loi sur les constructions et l'aménagement du territoire du 25 juin 1987 (mod. 30.4.1995), Art. 82 par. 3.	GC ratifica il PD.
NE	GC/CdS	1988 (1)	Loi cantonale sur l'aménagement du territoire (mod. 31.10.1996), Art. 13 par. 1	GC approva gli obiettivi pianificatori, CdS adotta il Piano direttore.
VD	GC *	1989 (1)	Loi du décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (mod. 30.6.1996), Art. 29	Referendum contro decisione GC
VS	GC	1988 (1)	Kantonales Raumplanungsgesetz vom 23.1.1987, Art. 8 Abs. 2
TI	GC */CdS	1995 (1)	Legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23.5.1990 (aggiornata 1.1995)	GC approva gli obiettivi pianificatori, CdS le schede di coordinamento con possibilità di ricorso al GC. Referendum facoltativo contro gli obiettivi pianificatori.

Il risultato numerico può essere riassunto come segue: su 26 cantoni e semicantoni, 16 prevedono l'approvazione del Piano Direttore da parte del Gran Consiglio. In 7 cantoni decide il Consiglio di Stato, mentre in tre cantoni vige una procedura mista (obiettivi pianificatori approvati dal Gran Consiglio, mentre il Piano Direttore stesso viene approvato dal Consiglio di Stato). In tre cantoni (BL, VD e TI) c'è la possibilità di indire il referendum contro il Piano direttore.

Occorre tuttavia segnalare che da cantone a cantone vi sono differenze anche abbastanza grandi, dettati anche dalla topografia locale, dall'estensione del proprio territorio, ma anche dalle proprie tradizioni istituzionali.

Il canton Grigioni, ad esempio, conosce l'approvazione del Piano direttore da parte del Consiglio di Stato. Tuttavia il Cantone deve per legge considerare le pianificazioni locali e regionali per istituire il piano direttore cantonale.

Il canton Zurigo prevede l'approvazione del Piano direttore cantonale da parte del Gran Consiglio. Il Consiglio di Stato ha la facoltà di decidere i Piani direttori regionali che però non possono discostarsi dal PD cantonale.

Concettualmente le approvazioni da parte dei legislativi cantonali si suddividono in due categorie: da una parte quei legislativi che detengono competenza piena nel decidere e modificare il Piano Direttore, mentre dall'altra si situano i legislativi che hanno unicamente funzione di ratifica (accogliere o respingere la proposta di PD senza possibilità di modifica). Per gli scopi di questo rapporto la suddivisione in queste due categorie è ininfluente: di transenna si può dire che grosso modo le due categorie di cantoni numericamente si equivalgono.

6. Discussione

6.1 Alcuni quesiti

La commissione ha affrontato in numerose occasioni il tema in oggetto e ha sentito più volte il Consiglio di Stato e la Divisione della pianificazione, come risulta dai verbali della commissione.

Alcuni quesiti sollevati dalla commissione sono:

Una risposta sicura è stata data alla prima domanda: il Gran Consiglio deve prendere le decisioni di principio in materia pianificatoria. In quest'ottica la commissione ritiene che tutte le decisioni politiche definitive in materia di Piano Direttore debbano essere prese dal legislativo.

Agli altri quesiti posti si è cercato di dare risposta in questo rapporto.

6.2 Commento alle valutazioni del messaggio

Il Consiglio di Stato per le sue considerazioni parte da alcune valutazioni oggettive e condivise dalla commissione della pianificazione del territorio:

Vi sono tuttavia lacune nella valutazione delle cause dei ritardi nell'approvazione delle schede di coordinamento e quindi dei rimedi proposti:

6.3 Ricerca di una soluzione

Come si è visto sopra, la commissione è giunta alla conclusione che la competenza del parlamento cantonale in materia di scelte pianificatorie, dal punto di vista politico, è importante.

La commissione ritiene pacifica l'attribuzione al Gran Consiglio della competenza di stabilire gli obiettivi pianificatori. Su questo punto la commissione è in sintonia con le intenzioni del Consiglio di Stato.

La discussione è stata più articolata sull'attribuzione della competenza di decisione sulle schede di coordinamento di dato acquisito. Qualora queste schede contengano indicazioni politiche, l'ultima parola deve spettare al Gran Consiglio. Nelle intenzioni del Consiglio di Stato, le schede di coordinamento di dato acquisito dovrebbero essere unicamente di valenza tecnico-amministrativa e non contenere più scelte politiche. Proprio su questo punto si è concentrato il lavoro della commissione: si è cercato di capire come il Consiglio di Stato sia in grado di togliere la valenza di scelta politica alle schede di coordinamento di dato acquisito. Tuttavia, sia gli esempi del passato, come pure quelli forniti dal Consiglio di Stato nell'ambito dei lavori della commissione, non hanno convinto i commissari. È dunque prevalsa la tesi secondo cui la competenza di decisione sulle schede di coordinamento di dato acquisito debba restare al Gran Consiglio.

La maggioranza della commissione è convinta che questo principio possa essere messo in pratica unicamente con una competenza decisionale su tutte le parti del Piano Direttore da parte del Gran Consiglio. In particolare, per quanto riguarda l'approvazione delle schede di coordinamento di categoria acquisito, questo significherebbe la loro approvazione da parte del Gran Consiglio su proposta del Consiglio di Stato. Questa ottica è data dal fatto che le decisioni di principio non sono contenuti solo negli obiettivi pianificatori, ma sono spesso, se non quasi sempre, anche contenute anche nelle schede di coordinamento di categoria dato acquisito.

Il mantenimento dello status quo permetterebbe al Gran Consiglio di esercitare la sua competenza, per quanto limitata ai casi controversi attivati dal ricorso degli enti pubblici toccati. Come si è visto precedentemente, in passato, una forte maggioranza degli oggetti in discussione è approdata in parlamento.

Attualmente, come indicato sopra, si è nella spiacevole situazione di non conoscere come sarà strutturato il nuovo Piano direttore. A mente della commissione, il tipo di procedura di approvazione non è strettamente legato al tipo di Piano direttore, anzi la bontà di uno strumento di pianificazione non può e non deve dipendere dalle sue modalità di approvazione. È necessario quindi incitare la revisione globale del Piano direttore, ma non può contemporaneamente essere concessa "carta bianca" nell'ambito dell'adozione delle schede di coordinamento di dato acquisito, considerato che la commissione ritiene imprescindibili le competenze del parlamento nelle scelte politiche inerenti il Piano direttore.

Dopo un'adeguata fase di collaudo con il nuovo Piano Direttore, qualora le schede di coordinamento divenissero uno strumento operativo-gestionale-tecnico, osservando la valenza politica delle nuove schede di coordinamento, si potrà eventualmente entrare nel merito di una rinuncia alla competenza decisionale da parte del Gran Consiglio in materia di schede di coordinamento di Piano direttore. Il controllo migliore della bontà del nuovo Piano direttore sarà dato dall'assenza di ricorsi contro le schede di coordinamento. In questo caso non sarà nemmeno necessario modificare l'attuale legge, visto che la procedura di approvazione si esaurirà con la crescita in giudicato delle schede di coordinamento. Semmai non vi sarà più la necessità di semplificare la procedura dando al Gran Consiglio la competenza di adottare tutte le schede di coordinamento, come ipotizzato dalla commissione in un primo momento.

Rimane il problema, condiviso dalla commissione, della velocità della procedura. In questo senso la commissione propone di introdurre alcuni correttivi nella procedura attuale, senza per altro modificarne i principi. Questi correttivi consistono in particolare nell'introduzione di termini d'ordine per l'evasione dei ricorsi.

7. Proposta della commissione

7.1 Obiettivi

Devono essere salvaguardati i diritti del legislativo (e di riflesso i diritti popolari) in riguardo alle scelte territoriali. Queste non avvengono unicamente a livello di obiettivi pianificatori (definiti come norme generali ed astratte), ma anche a livello di schede di coordinamento (definite come misure concrete d’esecuzione, ma che in realtà contengono scelte politiche importanti).

Al medesimo modo degli obiettivi pianificatori, deve quindi esserci il controllo parlamentare di quelle schede di coordinamento che rappresentano una scelta definitiva che a sua volta crea conseguenze negli enti inferiori. Sono di questa valenza le schede di coordinamento di categoria dato acquisito.

Non devono per contro essere sottoposte al parlamento le schede di categoria informazione preliminare e risultato intermedio, essendo questi tipicamente documenti di lavoro e quindi di competenza dell’organo esecutivo.

7.2 Soluzione

Considerato che l'approvazione da parte del Gran Consiglio degli obiettivi pianificatori cantonali sia indiscussa, viene proposta l'abolizione della possibilità di ricorso al Gran Consiglio da parte degli Enti pubblici. Infatti, con la soluzione attuale, il Gran Consiglio si trova ad dover eseguire il doppio compito di approvazione e evasione dei ricorsi. I diritti degli Enti pubblici sono in ogni caso salvaguardati, dato che questi potranno comunque far falere le loro opinioni nella procedura di informazione e consultazione, a cui il Consiglio di Stato deve dare risposta in un "rapporto scritto allegato al piano pubblicato". In questo modo si potrà velocizzare concretamente la procedura di approvazione degli obiettivi pianificatori cantonali.

Per le schede di coordinamento di categoria dato acquisito viene introdotto un termine d'ordine di 3 mesi dalla scadenza dei ricorsi per il Consiglio di Stato. Entro questo termine dovrà formulare le sue osservazioni ai ricorsi al Gran Consiglio.

Rispetto alla situazione attuale, illustrata precedentemente, si potrebbe obiettare che sia praticamente impossibile raggiungere questo risultato. Occorre tuttavia rimarcare che un oggetto, per essere maturo in modo tale poter essere definito come "dato acquisito", deve avere un grado di approfondimento tale da non presentare più lati oscuri o situazioni di conflitto che invece dovrebbe risolvere. Premessa la maturità di una simile scheda di coordinamento, non dovrebbe essere né difficile, né dispendioso in tempo, formulare le osservazioni entro il termine stabilito.

Al Gran Consiglio stesso viene posto un analogo termine d'ordine di sei mesi dalla trasmissione delle osservazioni del Consiglio di Stato per l'evasione dei ricorsi. Inoltre, indipendentemente dalla risposta del Consiglio di Stato, viene proposto un limite di un anno per l'evasione dei ricorsi dalla scadenza del termine di ricorso.

Con questo termine anche il Gran Consiglio si pone dei termini per potere contribuire allo snellimento temporale della procedura. È evidente che nell'esame dei ricorsi non vi sarà più tempo per esami e procedure particolarmente dispendiose in tempo. Esami tecnici particolarmente approfonditi e tentativi di trovare soluzioni di compromesso non dovranno più essere svolti dalla commissione stessa (si ricordano ad esempio l'esame della scheda di coordinamento 5.9, concernente l'ubicazione dell'impianto di termodistruzione, e la scheda 8.5 "Paesaggi con edifici e impianti degni di protezione"). Qualora durante l'esame dei ricorsi si presentassero difficoltà importanti, è meglio propendere per una decisione cassatoria con un rinvio all'istanza inferiore per una riforma della scheda contestata, piuttosto che una decisione riformatoria, possibili con tempi lunghi. A tal proposito si rinvia alla discussione già avuta in passato sulla cognizione del Gran Consiglio in materia di esame di ricorsi.

8. Commento ai singoli articoli

In generale si rinvia alla discussione già avuta in passato nella genesi di questa legge. Tuttavia, l'esperienza di questi 5 anni di applicazione suggerisce alcune precisazioni, non solo per gli articoli modificati, ma anche su altri punti.

Articolo 15

Questo articolo non viene modificato.

Occorre però rimarcarne l'importanza. Infatti la fase di informazione, consultazione e partecipazione è particolarmente significativa a livello di Piano direttore, visto che la generalizzazione del PD dovrebbe far sì che singole persone non vengano toccate dal provvedimento, ma unicamente i Comuni che, a loro volta, tradurranno in pratica le indicazioni del PD nei loro PR. Ecco che la legittimazione a ricorrere contro un provvedimento di PD non è data al singolo che invece può far valere, e deve essere incitato a fare questo, le sue osservazioni in questa fase.

La fase di informazione, consultazione e partecipazione è obbligatoria per ogni parte di Piano direttore, sia essa un obiettivo pianificatorio o una scheda di coordinamento di qualsiasi tipo.

Lo scopo di questa fase è di recepire in tempo eventuali conflitti o opposizioni in modo che possano essere trovate soluzioni adeguate prima che il documento raggiunga il livello necessario per la sua adozione definitiva.

Articolo 16

Questo articolo regola, in forma più semplice rispetto al passato, la procedura di adozione degli obiettivi pianificatori cantonali. Occorre ricordare che attualmente, dopo l'adozione del Consiglio di Stato, vi è la possibilità di opposizione al Gran Consiglio che esercita la doppia funzione di Ente approvante e di istanza di ricorso. In futuro il Gran Consiglio eserciterà unicamente la sua funzione di istanza di approvazione, mentre gli Enti pubblici potranno far valere le loro osservazioni in sede di informazione, consultazione e partecipazione a cui il Consiglio di Stato fornirà risposta in un rapporto ai sensi dell'arti 15 LaLPT. Il rapporto sarà sottoposto al Gran Consiglio in occasione dell'esame e dell'approvazione degli obiettivi pianificatori.

Articolo 18

In questo articolo restano invariati i primi tre capoversi. Vengono aggiunti i capoversi 4 e 5 che definiscono i termini di evasione dei ricorsi sia per il Consiglio di Stato che per il Gran Consiglio.

Si precisa che si tratta di termini d'ordine, a cui dovrebbe subentrare l'impegno politico di volerli rispettare. È evidente che in determinate situazioni - che dovrebbero restare l'eccezione - il Consiglio di Stato non possa mantenere il termine a seguito di situazioni nuove o di domande dei ricorrenti che necessitano di accertamenti particolari. In questi - speriamo rarissimi - casi, il Consiglio di Stato dovrà informare la Presidenza del Gran Consiglio, motivando l'eventuale ritardo. Resta impregiudicata la facoltà della commissione incaricata di proseguire il lavoro senza aspettare il messaggio con le osservazioni del Consiglio di Stato.

Articolo 19

Attualmente contro le schede di coordinamento di informazione preliminare e risultato intermedio, ai Comuni, gli altri Enti pubblici e le Regioni è data la possibilità di inoltrare osservazioni entro un termine di 30 giorni dalla loro pubblicazione. Non è per contro previsto nessun ulteriore esame, né risposta. La commissione propone quindi lo stralcio della possibilità di opposizione, anche perché le osservazioni degli interessati devono già confluire nella procedura allo stadio della fase di informazione, consultazione e partecipazione. La risposta a queste osservazioni avviene al momento dell'adozione, con un rapporto scritto ai sensi dell'art. 15 della LaLPT. 

Occorre sottolineare che non sono previste norme transitorie: le modifiche proposte entrano in vigore indipendentemente che si tratti di schede di coordinamento già adottate dal Consiglio di Stato (e quindi contro le quali sono già stati inoltrati eventuali ricorsi) che nuove parti di Piano direttore. Il periodo transitorio impone quindi uno sforzo, sia del Consiglio di Stato che del Parlamento, per evadere al più presto le giacenze e creare quindi una sicurezza giuridica per lo stato attuale del Piano direttore. Bisogna tuttavia rimarcare che durante l'esame di questo messaggio, le giacenze si sono ridotte ad un solo oggetto, la scheda 12.1 AlpTransit: questa è un'ulteriore buona ragione per non introdurre norme transitorie.

9. Conclusioni

Una normativa, una legge, è tanto più sicura quanto è semplice nell'applicazione e costante nel tempo. La semplicità porta ad una chiarezza e di riflesso anche ad una maggiore velocità nell'applicazione concreta. La costanza nel tempo porta ad una maggiore sicurezza giuridica che, proprio in campo pianificatorio, è particolarmente importante.

In questo senso la commissione della pianificazione respinge la proposta contenuta nel messaggio del Consiglio di Stato. Essa ritiene che le modifiche di legge proposte intacchino competenze del parlamento che la scrivente commissione ritiene inalienabili.

Con alcune modifiche puntuali alla legge esistente, si possono raggiungere gli obiettivi posti dal Consiglio di Stato (procedura più efficiente) e contemporaneamente salvaguardare le competenze del legislativo cantonale in materia di scelte pianificatorie.

La commissione della pianificazione raccomanda dunque di accogliere le modifiche di legge, elaborate dalla commissione stessa, allegate al presente rapporto.

 Il relatore: Thomas Arn

Claudio Suter - Eva Feistmann - Oviedo Marzorini - Cleto Ferrari - Luca Beretta Piccoli (con riserva) - Luciano Canal - Guido Quadri - Edo Bobbià - Riccardo Calastri - Giancarlo Rosselli - Giuseppe (Bill) Arigoni - Elio Genazzi - Bruno Lepori &endash; Massimo Ferrari

Disegno di

LEGGE

cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT); modifica

Il Gran Consiglio

della Repubblica e Cantone del Ticino

visto il messaggio 22 dicembre 1998 no. 4831 del Consiglio di Stato,

d e c r e t a:

I.

La legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 è modificata come segue:

TITOLO II - DISPOSIZIONI GENERALI

Capitolo I - Piano direttore cantonale

II. Adozione degli obiettivi pianificatori cantonali	Articolo 16 Il Consiglio di Stato sottopone gli obiettivi pianificatori cantonali al Gran Consiglio, il quale li adotta con decreto legislativo di carattere obbligatorio generale, sottoposto a referendum facoltativo.
III. Adozione delle schede di coordinamento e delle rappresen-tazioni grafiche
1. Dati acquisiti	Articolo 18 1 (invariato)
	2 (invariato)
	3 (invariato)
	4 Il Consiglio di Stato trasmette i ricorsi con le relative osservazioni al Gran Consiglio, al più tardi entro tre mesi dalla scadenza del termine di ricorso.
	5 Il Gran Consiglio li esamina e decide in via definitiva, al più tardi entro sei mesi dalla trasmissione delle osservazioni del Consiglio di Stato e, in ogni caso, entro un anno dalla scadenza del termine di ricorso.
2. Risultati intermedi e informazioni preliminari	Articolo 19 1 Le schede di coordinamento e le rappresentazioni di grafiche di categoria risultato intermedio e informazione preliminare sono adottate dal Consiglio di Stato.

II.

¹Trascorsi i termini per l'esercizio del diritto di referendum, la presente modifica di legge è pubblicata nel Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi.

²Il Consiglio di Stato stabilisce la data di entrata in vigore.