della commissione della pianificazione
sul messaggio municipale no. 5410 concernente di un credito di fr. 21'975'000.&endash;per la partecipazione alle spese di finanziamento del PTL.
1.1 La genesi del Piano dei Trasporti del Luganese
1.2 Consolidamento pianificatorio
1.3 Approfondimenti pianificatori e urbanistici
1.4 I Piani Generali
Onorevole Signor presidente,
Onorevoli Consiglieri comunali,
1.1 La genesi del Piano dei Trasporti del Luganese
Il punto d’inizio del Piano dei Trasporti del Luganese può essere situato nell’aprile del 1989 quando, con una convenzione fra lo Stato e i Comuni del distretto di Lugano, Isone e Medeglia del distretto di Bellinzona, è stata insediata la Commissione intercomunale dei trasporti del Luganese (CT) con lo scopo di individuare e risolvere i problemi di mobilità della regione tramite l’allestimento di un Piano regionale dei trasporti del Luganese (PTL). A questa convenzione hanno aderito 84 Comuni degli 87 interpellati.
La prima iniziativa pubblica della Commissione è stata la promozione di una Consultazione preliminare di Comuni e Enti, conclusa nel dicembre del 1989, per ottenere un quadro completo delle problematiche legate ai trasporti della Regione.
Per impostare lo studio pianificatorio dei trasporti del Luganese, nel maggio del 1990, la CT ha avviato uno studio sulla mobilità e sulla domanda di trasporto, considerati elementi chiave sia per la verifica dell’attuale rete di trasporto, che per il dimensionamento di future infrastrutture viarie. Il lavoro è stato completato nel marzo del 1991.
Nel primi mesi del 1991 la CT ha elaborato il Rapporto Intermedio sugli indirizzi del PTL, il quale non voleva essere un quadro di interventi concreti, ma piuttosto uno schema propositivo indicante la soluzione del problema del trasporto del Luganese, in un nuovo sistema integrato di trasporti e relative infrastrutture.
Nel giugno del 1991 è stata promossa una Consultazione pubblica sul Rapporto Intermedio sugli indirizzi del PTL, terminato nell’ottobre del 1991. I risultati della consultazione non hanno messo in discussione la validità dello schema indicato.
La CT ha quindi elaborato il Progetto di Proposta di PTL, una proposta quadro di potenziamento delle reti e dei sistemi di trasporto esistenti. La proposta consiste in un sistema di trasporto integrato in grado di offrire caratteristiche ottimali in termini di bacini di utenza serviti, fattibilità tecnica degli interventi, economicità dei sistemi e dell’esercizio, impatto ambientale.
Nel mese di febbraio del 1993, la CT ha promosso la Consultazione sul Progetto di Proposta di PTL, terza ed ultima tappa di confronto pubblico. Gli argomenti di maggiore interesse emersi dalla consultazione, sono stati ripresi nel documento finale elaborato dalla CT, la Proposta di Piano dei Trasporti del Luganese.
1.2 Consolidamento pianificatorio
Dal punto di vista pianificatorio le proposte di PTL sono state consolidate nel Piano Direttore cantonale. In questo modo il Piano dei Trasporti del Luganese ha assunto forza giuridica.
Il Consiglio di Stato, con decisione del 31 maggio 1994, ha adottato la scheda di coordinamento numero 12.23 concernente il Piano dei Trasporti del Luganese. Questa scheda è suddivisa in cinque schede settoriali:
Ogni scheda settoriale contiene una serie di oggetti che rappresentano singole opere all’interno del contesto del Piano dei Trasporti del Luganese. A ogni oggetto è attribuito lo stato del coordinamento ("informazione preliminare", risultato intermedio" e "dato acquisito") a seconda del livello di coordinamento raggiunto.
Contro questa scheda sono stati interposti alcuni ricorsi, respinti con decisione del Gran Consiglio del 12 marzo 1997.
A seguito dell'avanzamento della pianificazione e della progettazione dei diversi oggetti, il 19 dicembre 1997 il Consiglio di Stato ha adottato il 1° aggiornamento della scheda di coordinamento 12.23 che comporta essenzialmente due tipi di modifiche:
La pubblicazione di queste schede è avvenuta contemporaneamente a quella per informazione e partecipazione del Piano Generale in esame.
I ricorsi contro la scheda di coordinamento 12.23 dei Comuni di Canobbio, Comano e Lugano sono quindi stati concomitanti con le osservazioni concernenti il Piano Generale.
Tenendo conto che alcuni postulati contenuti nei ricorsi avrebbero dovuto essere verificati in occasione dell'esame di Piano Generale, i ricorsi contro la scheda di coordinamento 12.23 ancora pendenti (quello di Lugano è stato nel frattempo stato ritirato) sono stati respinti con decisione del Gran Consiglio dell'8 ottobre 1998.
1.3 Approfondimenti pianificatori e urbanistici
Dopo il primo consolidamento pianificatorio del PTL è stato iniziato lo studio per l'elaborazione del Concetto di Organizzazione Territoriale dell'Agglomerato Luganese (COTAL), con lo scopo di inquadrare il PTL in un disegno urbanistico regionale. Infatti il PTL era stato elaborato come un piano settoriale dei trasporti, senza aver prima concepito un piano urbanistico generale in cui inserirlo. Questo fatto, a posteriori, era stato giudicato una lacuna; per essere veramente efficace un piano dei trasporti non può invero non essere collocato in un concetto urbanistico generale con il quale deve essere coerente. Il PTL è risultato coerente con il COTAL ad eccezione del nodo intermodale di Viglio che è stato in seguito stralciato per ragioni di natura paesaggistico-ambientale.
Dal COTAL, pubblicato nel febbraio-marzo 1996, emerge il concetto di "Nuova Città". Esso scaturisce dalla constatazione che l'agglomerato ha raggiunto un alto livello di identità urbana e di continuità spaziale e che le specifiche interazioni si coordinano tra loro in modo da costituire un sistema.
In luglio del 1998 è stato posto in consultazione il Piano dei Trasporti dell'Agglomerato del Luganese (PTA) che è da intendere come un approfondimento del COTAL e contemporaneamente come piano di applicazione del PTL.
Questo documento riprende il concetto di "Nuova Città" introdotto dal COTAL e definisce i suoi quartieri seguendo diversi criteri di classificazione, come le funzioni preminenti, la topografia, le caratteristiche storiche, architettoniche e urbanistiche e altri ancora.
In particolare vengono distinti:
A questi quartieri vengono assegnati gli indirizzi per la ristrutturazione degli insediamenti e il ricupero dei valori ambientali.
Partendo dai quartieri e dalle loro funzioni, vengono quindi definiti gli elementi costituenti il sistema dei trasporti dell'agglomerato di Lugano, ovvero della "Nuova Città".
Lo studio per l'allestimento del Piano di indirizzo urbanistico del Comparto di Trevano (PICT), iniziato alla fine del 1997, è attualmente in corso e permetterà di stabilire
Parallelamente agli studi urbanistici e al consolidamento pianificatorio, per alcuni tasselli del grande mosaico del PTL è iniziata la progettazione generale che, come si vedrà, a seconda del tipo di opera, segue procedure diverse. In particolare si possono citare:
Punto cardine del finanziamento del Piano dei Trasporti del Luganese è senz’altro il messaggio del Consiglio di Stato no 4839 del 14 gennaio 1999 che chiedeva un credito di fr. 510 milioni per le opere del PTL. Questo messaggio è poi stato completato il 10 febbraio 1999 con un messaggio aggiuntivo che portava l’importo a Fr. 810 milioni. Il rapporto della commissione della gestione è quindi stato discusso in Gran Consiglio che ha approvato il credito quadro l’11 marzo 1999.
Oggetto di questo messaggio è il credito quadro per sopperire alla totalità del fabbisogno finanziario per la realizzazione della prima fase del Piano dei Trasporti del Luganese prevista in un lasso di tempo dai 15 ai 20 anni. Per giustificare l’aggiornamento del credito quadro da 510 a 810 milioni il messaggio aggiuntivo spiega che "il PTL è da considerare come un’opera unitaria (un sistema), composta da singoli interventi tra di loro strettamente correlati. La valorizzazione dei singoli interventi è garantita solo dall’attuazione del PTL nel suo insieme. A maggior ragione questo vale per tutte le opere della prima fase. Ne consegue quindi, inequivocabilmente, che dal profilo finanziario l’attuazione del PTL non può avvenire se non è assicurata da un credito quadro, e se non viene esplicitata la volontà politica di stanziare l’intero credito di 800 milioni di franchi."
La competenza di decidere i singoli crediti d’opera in cui verrà suddiviso il credito quadro spetta al Gran Consiglio che quindi veglierà affinché il concetto globale del PTL venga mantenuto fino a completamento delle opere previste.
Il finanziamento delle opere del PTL è retto da più leggi (federali e cantonali), in base al tipo di opera e la sua collocazione nel contesto pianificatorio. Queste opere sono finanziate dalla Confederazione, dal Cantone e dai Comuni con percentuali differenti. In particolare è di difficile lettura la quota parte della Confederazione, visto che a seconda del tipo di opera cambia la quota di partecipazione. Questa quota viene pure modificata in base allo stato delle finanze federali. Inoltre, più in generale, vi è da attendersi un cambiamento radicale delle modalità di finanziamento al momento in cui verrà deciso il nuovo modello di perequazione finanziaria fra Cantone e Comuni.
La partecipazione dei comuni è invece retta da una decisione del Consiglio di Stato (risoluzione no. 3623 del 15 luglio 1997) che ha approvato la quota di ripartizione comunale dei costi di realizzazione delle opere comprese nella prima fase attuativa del PTL. Contro questa decisione i comuni di Breganzona, Grancia, Paradiso, Viganello e, congiuntamente, Bedano, Bironico, Camignolo, Isone, Medeglia, Mezzovico-Vira, Rivera, Sigirino, Torricella-Taverne hanno interposto ricorso al Gran Consiglio che ha respinto i ricorsi nella sua seduta dell’8 ottobre 1998. La chiave di riparto ha quindi assunto forza giuridica definitiva.
Il messaggio municipale in esame illustra con dovizia di particolari la chiave di riparto che è stata studiata dall’Istituto di Ricerche Economiche (IRE). La chiave si basa in particolare su di una quota di mobilità (QM) e della capacità finanziaria (CF) di ogni comune.
Da questa chiave di riparto scaturisce una partecipazione del Comune di Lugano del 29.30% dell’importo a carico degli 87 comuni toccati dal PTL.
La quota complessiva a carico dei comuni è stato fissata in 15% della spesa presumibile dei primi dieci anni. Questo investimento è stato valutato in 500 milioni di franchi, ne risulta quindi un importo complessivo a carico dei comuni di 75 milioni di franchi. Ogni anno i comuni dovranno versare 7.5 milioni e, in virtù della chiave di riparto, il comune di Lugano verserà annualmente Fr. 2'197'500.
Nel frattempo il credito quadro è stato aggiornato a 810 milioni di franchi. Questo corrisponde, però, ad un periodo di realizzazione più lungo di 15-20 anni. È quindi lecito chiedersi se e in che modo questo aumento influisca sulla partecipazione dei comuni già pattuita. In effetti il rischio (se di rischio si vuole parlare) è totalmente a carico del Cantone, visto che, decorso il termine dei primi dieci anni, dovrà sedersi di nuovo al tavolo delle trattative con i Comuni per stabilire la ripartizione delle spese per gli ulteriori 300 milioni. In fondo, la soluzione così adottata per i comuni è vantaggiosa. Infatti dopo un periodo di 10 anni si potrà fare un bilancio delle opere già eseguite e dei costi fino a quel punto sopportati. Inoltre sarà più chiara la quota di partecipazione della Confederazione. La prospettiva è che per i Comuni, in occasione della seconda fetta di contributi, scaturisca un importo finale corrispondente alle reali esigenze e alla effettiva tempistica di realizzazione.
Vale la pena ricordare che il sistema di finanziamento è retto dalla Legge cantonale sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e servizi di trasporto del 12 marzo 1997.
Come si vede, il Piano dei Trasporti del Luganese può essere paragonato ad un grande mosaico, composto di tasselli &emdash; grandi e piccoli &emdash; di opere, di procedure pianificatorie e di contributi finanziari. Un mosaico, quindi, a tre livelli,o, se si vuole, tre mosaici sovrapposti, ognuno con la sua funzione.
È importante riconoscere che il PTL funzionerà unicamente se tutto il mosaico viene completato. Se venisse a mancare un tassello, il Piano risulterà monco e quindi ne potrebbero nascere degli scompensi con svantaggi eccessivi per una parte della regione toccata.
La situazione di funzionamento parziale del PTL sarà inevitabile durante gli anni di realizzazione. Il consenso per accettare temporaneamente questi innegabili svantaggi è dato unicamente dalla prospettiva che le disfunzioni parziali verranno corrette con la realizzazione completa del Piano.
È quindi di primordiale importanza l’impegno politico di realizzare tutte le opere previste dal PTL.
In questo senso va visto anche il mosaico a livello finanziario. Il Cantone ha fatto la sua parte, votando con convinzione il credito quadro di 810 milioni, mettendo quindi il tassello più importante del mosaico finanziario. Ora tocca ai comuni mettere il loro tassello. Non suonano propriamente bene, dal punto di vista politico, le resistenze che almeno un paio di legislativi degli 87 comuni interessati (al momento della stesura di questo rapporto Viganello e Rivera) hanno manifestato nell’approvare l’analogo messaggio per il proprio contributo finanziario. La costruzione del mosaico comune del PTL è anche un atto di fiducia reciproca: ognuno dà il proprio contributo politico, consensuale e ideale senza pretendere che l’altro lo dia prima.
L’essenza stessa del PTL è tale che ogni comune beneficerà di vantaggi grazie ad una migliore mobilità nella regione. Questo avverrà indipendentemente dal fatto che le opere vengano realizzate sul proprio territorio o meno: il vantaggio comune di tutti i comuni della regione sarà quello di avere collegamenti migliori, sia a livello di trasporti pubblici che privati, e quindi di risultare più attrattivo per l’insediamento di famiglie e di attività.
4. Considerazioni della commissione
La commissione della pianificazione del territorio del Consiglio comunale di Lugano tiene a sottolineare alcuni punti che reputa basilari.
Il Piano dei Trasporti del Luganese è un Piano integrato che deve la sua forza proprio perché è composto di molte componenti che si completano e si sorreggono a vicenda. Questo sia dal punto di vista della funzionalità che da quello ambientale. È quindi di primordiale importanza la volontà e l’impegno politico di realizzare tutte le componenti del Piano, in modo che il risultato finale sia un vero passo avanti per tutti gli abitanti della regione toccata dai provvedimenti del PTL.
In occasione della progettazione definitiva delle singole opere, grande importanza deve essere data agli aspetti ambientali, tenuto conto che tutte le opere attraversano aree densamente popolate. Gli accorgimenti ambientali sono quindi rivolti primariamente alla salvaguardia delle zone residenziali, sia dal punto di vista della qualità dell’aria, ma anche da quello fonico e paesaggistico. In questo senso tutta l’area toccata dall’uscita della galleria di Vedeggio-Cassarate dovrà essere attentamente studiata, in modo che gli elementi ambientali delle regioni toccate non subiscano peggioramenti.
Essendo la galleria Vedeggio-Cassarate un segmento, importante ma non l’unico, dell’"Omega" che dovrà permettere di alleviare dal traffico di transito l’agglomerato di Lugano, non si può non gettare uno sguardo sulle opere che per ragioni finanziarie non possono essere inserite nella prima fase della realizzazione delle opere del PTL. La loro realizzazione è quindi ipotizzabile in un lasso di tempo dell’ordine di 15-25 anni da oggi.
In particolare desta preoccupazione la sorte della galleria Cornaredo-Gandria che avrebbe il compito di alleviare dal traffico di transito i quartieri della sponda sinistra del Cassarate e che costituiscono un polo residenziale di oltre 20'000 abitanti.
A livello pianificatorio bisogna porre l’accento sul fatto che questo collegamento non va visto solo come elemento del PTL e per le necessità dell’agglomerato di Lugano, ma anche come collegamento internazionale fra la strada nazionale A2 e la zona di confine della Provincia di Como, fino alla Valtellina. I lavori attualmente in corso in territorio italiano, sia sulle sponde del Ceresio, ma anche con la circonvallazione di Menaggio e sul lago di Como nella zona di Dongo lasciano presagire un aumento dell’attrattività del collegamento e quindi del traffico nei prossimi anni.
Il Municipio è pertanto invitato a far valere il suo influsso nella Commissione intercomunale dei trasporti, perché sia a Bellinzona che a Berna giunga il messaggio che questo collegamento è di importanza non solo locale ma &emdash; anche e soprattutto - internazionale e che quindi deve poter beneficiare di importanti aiuti finanziari da parte della Confederazione.
Il messaggio municipale afferma che la "Commissione dei Trasporti intende aprire un conto presso la Banca dello Stato per la raccolta e la gestione delle quote di partecipazione comunali da versare annualmente entro il 30 novembre, la prima volta il 30 novembre 1999". Occorre segnalare la commissione dei trasporti ha funzione unicamente consultiva e che probabilmente non ha lo statuto giuridico necessario per fungere anche da "cassa" comune per la regione interessata. Bisognerà valutare con le autorità cantonali le modalità di gestione dei fondi comuni, in modo che si possa trovare la formula più efficace e nel contempo più trasparente per i comuni interessati.
È questa la sede opportuna per esprimere un grande riconoscimento nei confronti dei membri della Commissione Regionale dei Trasporti del Luganese (CRT) che hanno saputo in dieci intensi anni di lavoro creare le basi progettuali, finanziarie e, soprattutto, consensuali per dare inizio a quelle opere che tutto il Luganese aspetta ormai da decenni e che daranno uno sviluppo importante a tutta la regione, sia dal punto di vista di qualità della vita che dal punto di vista economico.
La commissione della pianificazione, tenendo presenti le considerazioni di questo rapporto, invita pertanto il Consiglio comunale a voler accogliere il messaggio municipale no. 5410 e la risoluzione in esso contenuta.
Per la commissione della pianificazione:
Thomas Arn, relatore